4. Из Закона исключено положение о повышенных нормативах финансирования специальных (коррекционных) учреждений. Данная норма носила декларативный характер и была адресована государством самому себе. Ее исключение не меняет сути правового регулирования постольку, поскольку учредитель образовательного учреждения, коим является соответствующее публично-правовое образование, несет бремя полного финансового обеспечения деятельности учреждения. Можно предположить, что указанная норма-принцип будет фактически соблюдаться и в ее отсутствие ввиду наличия стандартов, которые должны реализовываться в коррекционных учреждениях, и необходимости финансирования соответствующих повышенных требований (наличие определенных специалистов, нормы нагрузки на одного педагога, предельной численности обучающихся в группе и т.п.).
Изменения в Законе «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»
Мы оставляем в стороне все изменения, касающиеся натурализации и сокращения количества льгот, размера соответствующих денежных компенсаций и т.п. постольку, поскольку указанные вопросы заслуживают самостоятельного рассмотрения и частично были уже затронуты при анализе общих принципов проводимого реформирования и их конституционности. Остановимся только на изменениях, касающихся реабилитации инвалидов.
1. Первое, что хотелось бы отметить, – это четкое определение того, что вопросы реабилитации детей-инвалидов являются вопросами федерального значения. Исключение же регулирования данных вопросов из компетенции субъектов РФ и муниципальных образований не означает, что последние не вправе вводить дополнительные меры социальной поддержки и защиты детей-инвалидов помимо установленных федеральным законодательством. Данный вывод следует из уже изложенного нами понимания категории «совместной компетенции по вопросам социальной зашиты», закрепленной в Конституции Российской Федерации. Полагаем, что данный вопрос – один из основных, которые будет рассматривать Конституционный суд Российской Федерации.
2. Второй вопрос связан с оценкой Федерального перечня реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду бесплатно, утвержденного распоряжением Правительства РФ от 21 октября 2004 г. № 1343-р. А именно того обстоятельства, что он не предусматривает социальной реабилитации. На наш взгляд, указанное распоряжение может и должно в указанной части стать предметом оценки Конституционного суда РФ, поскольку его принятие вытекает из нормы закона, конституционность которой и будет проверяться в части обеспечения минимального гарантированного объема социальной защиты: не был ли он снижен нормативным актом правительства по сравнению с тем объемом, который установлен самим законом и международными актами.
Законодатель, давая в ст. 2 Закона «О социальной защите инвалидов в РФ» определение социальной защиты инвалидов, тем самым предусматривает необходимость создания системы гарантированных государством экономических, правовых мер и мер социальной поддержки, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества. При этом среди основных направлений реабилитации (ст. 9) законодатель называет социально-средовую, социально-педагогическую, социально-психологическую и социокультурную реабилитацию, социально-бытовую адаптацию. Назвав указанные меры в качестве основных, законодатель должен был предусмотреть механизм их реализации. В законе мы не найдем подобного механизма.
В качестве некой аналогии хотелось бы привести правовую позицию Конституционного суда РФ о пределах нормотворчества Правительства РФ при принятии норм, реализующих положения закона. Так, например, в силу п/п. 10 п. 1 ст. 28 Федерального закона «О трудовых пенсиях в РФ» от 17 декабря 2001 № 173-ФЗ право на досрочное назначение трудовой пенсии предоставлено «лицам, не менее 25 лет осуществлявшим педагогическую деятельность в государственных и муниципальных учреждениях для детей». Пунктом 3 указанной статьи установлено, что Правительством РФ при необходимости утверждаются «списки соответствующих профессий и должностей,, а также правила исчисления периодов работы (деятельности) и назначения указанной пенсии». Указанная норма закона неоднократно являлась предметом рассмотрения в Конституционном суде РФ по вопросу исключения из категории лиц, имеющих право на досрочное назначение пенсии, лиц, осуществлявших педагогическую деятельность в негосударственных образовательных учреждениях и организациях, а также в учреждениях, прямо не поименованных в утвержденном Правительством РФ списке. Конституционный суд РФ (определение от 18 июня 2004 № 197-0, от 6 декабря 2001 № 310-О, постановление от 3 июня 2004 № 11-П), рассматривая данный вопрос, высказал правовую позицию о том, что из содержания пункта 3 статьи 28 Федерального закона «О трудовых пенсиях в РФ» не вытекает, что Правительство РФ наделяется полномочиями самостоятельно регулировать пенсионные отношения этих категорий работников и по своему усмотрению устанавливать их пенсионные права, вводить дополнительные по сравнению с законом ограничения права на пенсионное обеспечение. При осуществлении предоставленных ему полномочий Правительство РФ связано не только законодательными нормами, но и обязано учитывать предписания статьи 15 (часть 1) Конституции РФ, в соответствии с которой законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции и международным договорам.
Практические последствия введения в действие «закона о монетизации» постепенно сводят на нет прогрессивные ростки либеральных законодательных изменений, которые пробились в сферу помощи детям с нарушениями развития в 90-е годы. В результате мы наблюдаем нарастающую дискриминацию и в соответствующем правовом регулировании. Особенно явно «ветшают» в нормативных актах некогда прогрессивные представления об образовании таких детей.
Практические последствия «закона о монетизации»
Поражение в праве на реабилитацию
В соответствии со статьей 10 Закона «О социальной защите инвалидов в РФ» распоряжением Правительства РФ от 21 октября 2004 г. № 1343-р (с поправками, внесенными Распоряжением Правительства РФ № 2347-р от 30 декабря 2005 г.) утвержден «Федеральный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду бесплатно». Одновременно приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 29.11.2004 г. № 287 утверждена форма индивидуальной программы реабилитации (ИПР), выдаваемая федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы (ФУМ-СЭ). Синхронное появление двух столь важных документов может рассматриваться как свидетельство повышения внимания правительства к проблемам российских инвалидов.
Карта ИПР представляет собой базовый документ, определяющий, какие реабилитационные мероприятия и технические средства реабилитации должен получить инвалид и соответственно какие финансовые средства предполагается потратить на его реабилитацию. Необходимо отметить, что форма ИПР, разработанная специалистами ФЦЭРИ[9] , – документ, в основном соответствующий современным представлениям о реабилитации инвалидов. Впервые за 10 лет, прошедших со времени принятия в 1995 году Закона «О социальной защите инвалидов в РФ», конкретизированы формы выполнения обязательств государства по отношению к инвалидам (в том числе к детям-инвалидам) и на федеральном уровне учтены их реабилитационные потребности.
В то же время «Федеральный перечень» вышел пока в весьма урезанном виде, не соответствует ИПР и не включает даже основных направлений реабилитации, перечисленных в Законе. Так, в «Перечне» отсутствуют мероприятия по социальной реабилитации, включающей «социально-средовую, социально-педагогическую, социально-психологическую и социокультурную реабилитацию, социально-бытовую адаптацию» (абз. 5 ст. 9 Закона). При этом именно социальная реабилитация определяется Законом как «основное направление реабилитации инвалидов» (ст. 9)! Таким образом, нормативным актом правительства противозаконно снижен минимально гарантированный объем социальной защиты по сравнению с тем, который установлен самим Законом и международными актами.
Подобный «Перечень» не только обессмысливает Закон «О социальной защите инвалидов», но и исключает финансирование на федеральном уровне указанных в Законе реабилитационных мероприятий, являющихся жизненно необходимыми в первую очередь для подавляющего большинства детей-инвалидов и молодых инвалидов. Лишая возможности бесплатно получить социальную реабилитацию, государство обрекает их на социальную дезадаптацию и тем самым допускает откровенную дискриминацию своих и без того обделенных благополучием граждан.
