Кроме того, реформирование централизованной советской системы управления обусловило появление новых органов местного самоуправления, однако вопросы ответственности управленческих работников муниципальных структур не были четко урегулированы законодателем. Так, по мнению авторов комментария к Уголовному кодексу РСФСР под редакцией В. И. Радченко, лиц, занимающих на муниципальных предприятиях, в учреждениях и организациях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, позволительно считать должностными лицами[60]. Напротив, Б. В. Волженкин полагал, что формулировка, содержащаяся в примечании к ст. 170 УК РСФСР, не охватывала управленческих работников муниципальных структур[61].
При подготовке нового российского уголовного кодекса его разработчики исходили из принципиального различия в объектах посягательства при совершении злоупотреблений по службе государственными и муниципальными служащими, в компетенцию которых входят управленческие полномочия, и лицами, выполняющими аналогичные функции в общественных организациях и коммерческих структурах. В результате включенная в Уголовный кодекс 1996 г. дефиниция определила должностных лиц как лиц, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющих функции представителя власти либо выполняющих организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.
Таким образом, к должностным лицам как субъектам должностного преступления могли были отнесены исключительно служащие, представляющие государственную или муниципальную власть и осуществляющие в пределах своей компетенции управленческие либо властные функции.
§ 2. Понятие и признаки должностного лица по действующему законодательству России
Общее понятие и признаки должностного лица
Должностные (служебные) преступления объединены видовым объектом, в качестве которого выступает осуществляемая в соответствии с законом деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных корпораций, Вооруженных сил РФ, других войск и воинских формирований РФ.
В этой связи рассмотрение вопроса о понятии и признаках должностного лица целесообразно начать с вопроса о структурах власти и управления, представителями, сотрудниками которых являются должностные лица. Это обусловлено тем, что за пределами этих структур ни одно лицо, вне зависимости от занимаемой должности, не может быть отнесено к категории должностных лиц. Исключение в этом отношении составляют иностранные должностные лица либо должностные лица публичной международной организации. Вопрос об этой категории должностных лиц будет рассмотрен ниже.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ)[62]. Кроме того, существуют государственные органы, обладающие специфическим статусом и не входящие ни в одну из названных ветвей власти (например, прокуратура РФ, Центральный банк РФ, Счетная палата РФ). Для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов и органов государственной власти субъектов РФ законодательством устанавливаются государственные должности Российской Федерации и соответственно государственные должности субъектов РФ. Государственные должности РФ устанавливаются Конституцией РФ и федеральными законами[63], государственные должности субъектов РФ – конституциями (уставами) и законами субъектов РФ (ст. 1 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[64]).
В целях обеспечения исполнения полномочий соответствующих государственных органов и лиц, занимающих государственные должности, законодательством РФ предусматривается прохождение гражданами государственной службы на государственных должностях государственной службы.
Организация государственной службы в Российской Федерации, порядок ее прохождения в органах государственной власти и иные вопросы государственной службы регламентированы различными нормативными актами, среди которых можно выделить следующие: Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»[65], Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»[66], Указ Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы»[67], Указ Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях Российской Федерации»[68] и др.
Под государственной службой в соответствии с Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» понимается профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий субъектов РФ, федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, занимающих государственные должности РФ и субъектов РФ (ст. 1 Закона). Государственная служба подразделяется на государственную гражданскую службу (федеральную и субъектов РФ), военную и правоохранительную.
Государственная гражданская служба определяется как профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, занимающих государственные должности РФ и субъектов РФ (ст. 5 Закона).
Правоохранительная служба – профессиональная служебная деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина (ст. 7 Закона)[69].
Военная служба представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента РФ, в Вооруженных силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства (ст. 6 Закона)[70].
Согласно Федеральному закону от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне»[71] Вооруженные силы РФ (определяемые как государственная военная организация, составляющая основу обороны РФ) состоят из центральных органов военного управления, объединений, соединений, воинских частей и организаций (ст. 10, 11 Закона «Об обороне»). К другим войскам относятся внутренние войска Министерства внутренних дел[72] и войска гражданской обороны[73], к воинским формированиям – инженерно-технические и дорожно-строительные воинские формирования при федеральных органах исполнительной власти (ч. 5, 6 ст. 1 Закона «Об обороне»).
Государственные должности государственной службы согласно ст. 8 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»[74] учреждаются федеральным законом или иным нормативным правовым актом РФ, законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ и подразделяются на:
– должности федеральной государственной гражданской службы;
– должности государственной гражданской службы субъекта РФ;
– воинские должности;
– должности правоохранительной службы.
На федеральном уровне утвержден Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы (см. Указ Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574). Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта РФ утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ.
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Основные вопросы организации и деятельности этих органов регламентируются Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[75]. Согласно ст. 2 Закона органы местного самоуправления – это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Структуру органов местного самоуправления составляют: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ст. 34 Закона).
