Все эти примеры демонстрируют уязвимость существующих государственных политик в части их реализуемости. И, как показывает анализ, основные проблемы заключаются в недостаточно качественном подходе в части, касающейся выбора альтернативных вариантов и проектирования решений. На практике при выборе и принятии государственного политико-управленческого решения политические лидеры и управленцы могут руководствоваться разнообразными соображениями, но редко при этом основой служит научный и системный подход.
Фундаментальная задача повышения качества государственного управления, как нам представляется, не может быть решена без ясного понимания того, каковы же цели самого государственного управления. Представляется очевидным, что любая рациональная цель определяется необходимостью получения неких содержательных позитивных качеств или результатов в отношении объекта управления. Позитивность результатов – продукт субъективной оценки, вне присутствия субъекта невозможны оценка и определение меры позитивности, следовательно, получение позитивных результатов является субъектно-определенной задачей. А значит, исходной точкой в реализации целеполагающей функции государственного управления являются интересы и субъекты – носители интересов. Ценности же, в свою очередь, представляют собой основу формирования интересов, поэтому восприятие и целенаправленное формирование ценностных компонентов должно стать неотъемлемой частью выработки и реализации долгосрочных государственных политик.
Таким образом, формируется алгоритмическая цепочка целеполагающей деятельности: ценности – потребности (интересы) – цели – задачи. Эта цепочка иллюстрирует основу ценностно-целевого подхода, призванного обеспечить направленность, последовательность, эффективность государственной политики и управления.
Первым звеном в вышеприведенной цепочке выработки согласованного массива государственных политик стоит мониторинг групп интересов. Государство можно рассматривать как статичный субъектный конгломерат в пределах довольно коротких промежутков времени, но если в демократическом государстве стоят задачи наиболее эффективного постоянного обеспечения интересов своих граждан, то необходимо учитывать динамику общественного развития.
Так, сегодня в мировой практике регулирования общественного развития вопросы о долгосрочном планировании приобретают особую актуальность, в то время как повышение эффективности госрегулирования социальных процессов с середины 90-х гг. XX в. становится предметом пристального внимания международных организаций. Так, XII совещание экспертов, посвященное Программе ООН в области государственного управления и финансирования, предложило использовать при разработке государственных программ «стратегию синергетического избирательного модульного совершенствования государственного потенциала»[111]. Речь идет, по существу, о стратегии комплексного (системного) долгосрочного планирования общественного развития (до 50 лет) с разбивкой на 5-10-летние циклы. Эксперты предлагают делать акцент именно на долгосрочном планировании, мыслить категориями «крупных стратегий и больших начинаний»[112].
В России же в настоящее время отсутствует даже прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу, на основе которого Правительство РФ организует разработку концепции социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу. Вместе с тем, полномасштабная и ответственная реализация государством своих функций по долгосрочному прогнозированию необходима для системного построения комплексной государственной политики на длительную перспективу. Долгосрочная перспектива, перекрывающая во временном масштабе электоральные циклы федеральных органов государственной власти и определенная в виде нормативного акта, способна снизить субъективный фактор приходящих и уходящих лидеров или политических движений, привнести искомую предсказуемость и устойчивость в деятельность, связанную с выработкой и реализацией государственных политик России[113].
В свою очередь, принятие долгосрочных стратегий в рамках конкретных видов государственной политики (в данном случае транспортной) должно основываться на концепции социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу. Так, например, Транспортная стратегия Российской Федерации основывается на прогнозах состояния экономики и социально-экономического развития страны и ее регионов на среднесрочную и более отдаленную перспективу. Но, как уже было сказано выше, прогнозов на более отдаленную перспективу сейчас нет; в то время как Транспортная, Морская, Энергетическая доктрины до 2020 г. уже приняты и действуют.
Развитие транспорта в последние годы осуществлялось в соответствии с отдельными целевыми федеральными и отраслевыми программами («Дороги России», «Возрождение торгового флота России», «Внутренние водные пути» и др.). Однако эти программы, разработанные без должной увязки друг с другом, ориентированные в основном на федеральный бюджет и не обеспеченные ресурсами, выполнялись с большим отставанием. К настоящему времени выполнение программ составляет от 18 до 57 %[114].
Одна из главных причин лежит на поверхности – это несогласованность и отсутствие необходимой координации в области государственной политики. Складывается парадоксальная, на первый взгляд, ситуация, когда при формальном единстве целевых установок реализация одного проекта на практике ослабляет возможности реализации другого. Административная реформа, запущенная как процесс совершенствования государственного управления, на самом деле стимулировала формирование самодостаточных групп интересов, раскалывающих пространство государственного управления в собственных интересах по линиям отдельных национальных проектов, обеспечения роста ВВП и другим направлениям бюрократических усилий, сводящихся в конечном итоге к борьбе за контроль над потоками ресурсов[115].
В результате раздробленность, несогласованность, несистемность государственной политики способствуют ее разделению на многочисленные противоречивые «политики». Основная причина этих явлений заключается, на наш взгляд, в отсутствии единого документа, определяющего государственную политику. Разрешение проблемы видится в разработке и принятии концепции единой государственной политики на долгосрочную перспективу.
Таким образом, подводя итог анализу проблемы эффективности существующей системы принятия решений в области транспортного развития, необходимо заключить, что выявленные недостатки имеют общие корни, взаимозависимы, а значит, содержат в своей основе общие системные проблемы государственного управления и требуют соответствующего комплексного системного подхода к их решению. Следовательно, логика исследования диктует необходимость перейти к анализу ключевых составляющих системы принятия политических решений в области транспортного развития.
Необходимо отметить, что определений системы существует довольно много[116], она понимается и как комплекс элементов, находящихся во взаимодействии, и как множество объектов вместе с отношениями этих объектов, и как множество элементов, находящихся в отношениях или связях друг с другом, образующих целостность или органическое единство. Необходимо отметить в связи с этим, что термины «отношение» и «взаимодействие», «связи» в существующих определениях системы используются в самом широком смысле, включая весь набор родственных понятий, таких как ограничение, структура, организационная связь, соединение, зависимость и т. д.[117]
В соответствии с задачами данного этапа исследования, речь будет идти о системе конкретного типа, а именно о системе принятия политических решений, имеющей отношение к целеполаганию и целедостижению. В силу этого, в связи с чрезвычайно широкой понятийной трактовкой системных элементов, связей и отношений, на практике нередко к системам для достижения определенной цели относят совокупности разнородных объектов, объединенных в одно целое. Таким образом, главное, что определяет систему, – это взаимосвязь и взаимодействие частей в рамках целого[118]. Если такое взаимодействие существует, то допустимо говорить о системе, хотя степень взаимодействия ее частей может быть различной. Следует обратить внимание на то, что каждый отдельный объект, предмет или явление можно рассматривать, в свою очередь, как определенную целостность, состоящую из частей, и исследовать как систему[119].
Тем не менее, формулируя понятие системы принятия политических решений в области транспортного развития, необходимо иметь в виду, что ее можно рассматривать в трех основных аспектах:
