Тем не менее, формулируя понятие системы принятия политических решений в области транспортного развития, необходимо иметь в виду, что ее можно рассматривать в трех основных аспектах:
а) как упорядоченную совокупность политических решений, составляющих транспортную политику;
б) как связанную абстрактно[120] (путем академического анализа) совокупность элементов, агентов, акторов, связей в государстве, участвующих в формировании государственной политики;
в) и, наконец, как реально сложившуюся объективную картину, описывающую реальные влияющие взаимодействия в указанной области.
Транспортная политика
Говоря о системе принятия политических решений в области транспортного развития как о транспортной политике, необходимо дать ее определение. Несмотря на то, что определений политики существует большое количество в различных смысловых контекстах[121], считается общепризнанным, что невозможно дать однозначное определение данному феномену. Добавим, что это утверждение верно только без уточнения функционального или целевого контекста. Например, политику определяют как сферу деятельности людей, связанную с властными отношениями, межгрупповыми отношениями, деятельности не только сознательной, но и иррациональной, стихийной и т. д.[122] Очевидно, что такой дефиниционный подход мало что дает для организации государственно-управленческой деятельности в области транспорта, в соответствии с поставленными в настоящем исследовании целями. Очевидно также, насколько важно определение базовых понятий в целях и контексте выбранного направления анализа.
Под государственной политикой предлагается понимать совокупность ценностно обусловленных целей, государственно-управленческих мер, решений и действий и порядка реализации государственно-политических решений (поставленных государственной властью целей).
Следующим шагом является конкретизация предложенного определения с учетом специфики транспортной политики государства, ее сущностной природы, основанной на целях и задачах транспортного развития. Поэтому в общем виде необходимо определить государственную транспортную политику как совокупность ценностно обусловленных целей, государственно-управленческих мер, решений и действий и порядка реализации государственно-политических решений в области транспортного развития. При этом должную конкретизацию в виде дополнения развернутыми расширениями целей определение должно получать в соответствующих нормативных документах в зависимости от их контекста и уточнения сферы транспортного развития, конкретного исторического периода, геополитической и экономической ситуации и т. п.
Второй аспект понимания системы политических решений транспортного развития соответствует устоявшемуся пониманию абстрактных, или концептуальных, систем генерализирующего (обобщающего) отображения, сложившемуся в ОТС (общей теории систем)[123].
В этом контексте на первый план выходят именно системные структурные характеристики, обеспечивающие функционирование системы как идеального типа, а это значит, что основное внимание должно быть уделено таким ее параметрам, которые обеспечивают устойчивость системы к воздействию внешних влияний, т. е. система должна иметь устойчивую структуру. Выбор структуры определяет технический облик как всей системы, так и ее подсистем, элементов, а также способность системы к перераспределению функций в случае полной или частичной дисфункциональности отдельных элементов, а, следовательно, надежность и живучесть системы при заданных характеристиках ее элементов.
В соответствии с этим можно сформулировать интегральную модель системы, адаптированную к особенностям принятия решений в сфере политики. Ее базовыми компонентами, прежде всего, будут качественные этапы процесса принятия политического решения, которые были обозначены выше при обсуждении проблемы эффективности процесса принятия политического решения в области транспортного развития[124].
Только качественные этапы, конечно же, не исчерпывают всего реального содержания системы принятия политических решений. Необходимо учитывать еще целый ряд дополнительных компонентов, в том числе и субъективизм лиц, которые опосредованным образом участвуют в принятии решений, образуя контекстную группу лица, принимающего решения (ЛПР), которая неоднородна и разделяется на следующие основные категории и подгруппы людей[125]:
• носитель политической проблемы (лицо, принимающее решение, не всегда является носителем политической проблемы, т. е. тем, кто должен решать проблему и несет ответственность за принимаемое решение);
• референтные группы (люди, с установками и ценностями которых лицо, принимающее решение, обычно соотносит свои действия);
• группы политического влияния (люди, заинтересованные в принятии того или иного конкретного варианта решения политической проблемы);
• эксперты (специалисты в конкретных областях знаний, участвующие в постановке политической проблемы и выработке альтернативных вариантов ее решения);
• консультанты-аналитики (лица, непосредственно организующие процесс выработки и принятия решения). Основой механизма выработки и принятия решений является подсистема информационно-аналитического
обеспечения и коммуникации, позволяющая оперативно собирать, обрабатывать и использовать информацию. Она имеет сложную разветвленную организационную и функциональную структуру, к элементам которой относятся различные подсистемы сбора, передачи, обработки и защиты информации (включая СМИ, специальные государственные организации информационного обеспечения политических решений, экспертно-аналитические центры и институты, системы защиты информации и многое другое)[126].
Условная модель системы представлена на рис. 1.
Проблему слабой информированности некоммерческих организаций (6) о бюджетном процессе решают агенты анализа (3), популяризирующие академический анализ (2) и снабжающие адаптированным вариантом органы власти (1), средства массовой информации (5), которые, в свою очередь, доводят информацию до общественности.
Некоммерческие организации «нанимают» лоббистов (а порой и сами являются таковыми), воздействующих на органы власти при помощи имеющихся аналитических материалов и иными способами. Независимость анализа обеспечивается независимыми источниками финансирования (8)[127].
Как видно из приведенной схемы, помимо непосредственно государственно-управленческого аппарата и его аналитической поддержки в лице агентов экспертно-аналитического знания, в системе принятия политических решений значительную роль играет лоббирование. Исследователями признается, что лоббизм – объективное явление демократической политической системы, неизбежный атрибут общества, которое допускает плюрализм в качестве нормы своей жизнедеятельности. В той или иной форме лоббизм фактически существует в любом обществе. Скрытый (или латентный) лоббизм имеет место даже при тоталитарной системе, однако степень его развитости, цивилизованности, интенсивности проявления и конечной результативности определяется характером политического режима, структурой политической системы, политической культурой, историческими традициями и другими особенностями каждой конкретной страны.
Рис. 1. Модель взаимодействия субъектов в процессе принятия политических решений[128]
Сегодня в России практически половину организаций, лоббирующих свои интересы в органах власти, составляют такие группы, как корпорации, крупные медицинские учреждения, учреждения образования, средства массовой информации, аналитические центры, – все те, кто является или может стать бюджетополучателем, либо на кого распространяется любое иное регулирующее воздействие государства. Вне всяких сомнений, отраслевые объединения, естественные монополии и другие субъекты играют значительную роль в процессе принятия решений органами государственной власти. Одни отрасли проявляют обеспокоенность по поводу особого налогового режима, затрагивающего их интересы, другие реагируют на меры государственного регулирования (которые могут оказывать влияние на доходы и расходы компаний и предприятий), третьи проявляют интерес к программам государственных поставок как потенциальному источнику прямых госзаказов, четвертые добиваются целевых государственных субсидий, практикуемых в России много лет.
Одной из значимых особенностей лоббистской практики в России в настоящее время является то обстоятельство, что российский бизнес – и особенно такой его сегмент, как крупные корпорации, – занимает особое место в реализации геополитических планов и стратегий политического руководства страны.
