Члены кабинета повязаны «коллективной ответственностью»: министры отстаивают решения кабинета в парламенте и голосуют за них, а также выдвигают аргументы в их пользу во время общественных выступлений. Однако в последние годы эта доктрина утратила свою непреложность; например, когда в 1975 году Гарольд Вильсон позволил семи членам кабинета вести кампанию против членства Великобритании в Европейском сообществе, он «ясно дал понять, что, как только всё это кончится, он вернется к строгим правилам в отношении кабинета и коллективным взглядам». Один раз Маргарет Тэтчер приостановила действие правила о коллективной ответственности, когда не поддержала решение Майкла Хезлтайна рекомендовать продажу компании «Вестланд хеликоптерс» одному европейскому консорциуму, чтобы это решение, как он считал, выглядело «не столь авторитарным, как другие». Гибкость этой доктрины хорошо выразил лорд Каллагэн в бытность премьер-министром, во время обсуждения во втором чтении в 1977 году европейского законопроекта о прямых выборах: «Коллективная ответственность существует, когда я говорю, что она есть, и не существует, когда я говорю, что ее нет».
Глава четвертая
Члены парламента: кто они?
До обретения Ирландией независимости в парламенте было 707 членов, но после того как в 1922 году было создано Ирландское свободное государство, их число сократилось до 615, а потом вновь увеличилось до 650 в 1983 году — частично из-за изменения границ, а частью из-за прихода в парламент 14 членов, представляющих Северную Ирландию. Уход депутатов, представлявших нынешнюю Ирландскую Республику, возможно, вызвал облегчение, несмотря на все связанные с ним неприятные моменты, поскольку именно подрывная деятельность ирландских националистов заставила тогда правительство взять под свой контроль деятельность палаты общин. Ирландский вопрос играл важную роль в делах парламента до 1922 года и все еще играет ее сейчас, но в иной форме.
Сегодня парламент состоит из 650 депутатов:[14] 72 из них представляют Шотландию, 523 — Англию, 38 — Уэльс и 17 — Северную Ирландию; избирательные округа в среднем состоят из 88 тысяч избирателей, в том числе 64 919 голосующих. Среди членов парламента можно выделить следующие типы, описанные Джозефом Чемберленом (1836–1914): «В мое время не бывало палаты общин без весельчака. Есть еще палатный зануда… всегда один самый-самый; обычно это человек с энциклопедическими познаниями, которые он неспособен переварить самостоятельно, а потому всегда готов пичкать ими кого-то другого. Затем есть вечно спящий толстяк, человек без царя в голове, человек с одной идеей, чрезвычайно независимый человек и человек, выживший из ума».
С тех пор изменилось немногое. Некоторые скажут, что в Великобритании чересчур большое количество представителей народа по сравнению с другими демократиями. Например, в США на 435 тысяч избирателей приходится всего один конгрессмен, в ФРГ на 188 тысяч человек — один член бундестага, а во Франции, где, как и в Великобритании, нет федеральной системы, на 108 тысяч человек — один депутат. Такие сравнения наводят на мысль о том, что в Великобритании слишком много парламентариев, однако за простыми цифрами скрываются важные различия, касающиеся образа действий различных администраций и роли, предназначенной разным парламентам или национальным собраниям, а также их законодательных прав. Британский парламент в конечном счете отвечает за более широкий круг законов и несет большую правительственную ответственность, чем многие другие. И все же некоторые депутаты утверждают, что парламент должен уменьшиться в размерах. Во время сессии 1987/88 года депутат-консерватор от Кембриджа Роберт Роудс Джеймс даже выступил с соответствующим предложением, но, как и многие другие частные законопроекты, дебаты по которым могут длиться не более десяти минут, этот так и не стал законом — несомненно, к великому облегчению депутатов, большинство из которых придерживалось противоположной точки зрения. Увеличение числа избирателей существенно усложнило бы и без того тяжелую работу в округах, особенно для депутатов от промышленных районов, переживающих спад деловой активности, и от бедных районов больших городов.
По действующим правилам, любой человек старше 21 года может стать членом парламента, если только он не безумец и не банкрот. Возрастной ценз впервые был введен в 1695 году, а прежде того в парламенте было несколько несовершеннолетних; даже после принятия закона его нарушили Чарльз Фокс и лорд Джон Расселл: последний был избран за месяц до достижения им совершеннолетия. Однако после парламентской реформы 1832 года слишком юных членов в парламенте уже не было. По Закону о психическом здоровье от 1959 года депутат может быть лишен своих полномочий, если будет установлено его умопомешательство; то же самое его ждет, если он разорится, что случалось четырежды на протяжении XX века. Банкроты не могут выдвигать свои кандидатуры на выборы в парламент на протяжении пяти лет, если только не заручатся постановлением суда о том, что их банкротство не явилось следствием халатности или некомпетентности. Разумеется, в случае государственной измены человек также не может быть избран депутатом или сохранить место в парламенте; за последние сто лет такое случилось лишь однажды, в 1903 году.
Не допускаются в парламент иностранцы (не являющиеся гражданами Великобритании), пэры Англии, священники англиканской, ирландской и шотландской церквей, а также католические священники. Однако служители других конфессий могут стать депутатами: в парламент 1987 года вошли три священника Свободной пресвитерианской церкви — преподобные Пейсли, Смит и Макри. Англиканская церковь, являющаяся государственной, адекватно представлена 26 епископами, заседающими в палате лордов.
Закон палаты общин о поражении в правах от 1957 года также распространяется на штатных госслужащих, сотрудников полиции и вооруженных сил, судей и членов некоторых законодательных комиссий. Государственные чиновники должны соблюдать политическую беспристрастность, давая консультации правительству и занимаясь своей административной деятельностью. В Великобритании, в отличие от некоторых других стран, старшие госчиновники не являются назначенцами действующего правительства. Теоретической основой Закона о поражении в правах является идея о том, что «возле трона должно быть как можно меньше доходных должностей», иначе власти смогут оказывать широкую и, возможно, небескорыстную поддержку своим сторонникам. Разумеется, в прошлом монарх так и делал, а потому держал палату общин в кулаке. Реформа избирательного законодательства в XIX веке положила этому конец, но только Закон от 1957 года привел в систему правила лишения полномочий; время от времени их обновляют.
Тюремное заключение само по себе не являлось препятствием для избрания и пребывания в парламенте. Первой женщиной, избранной в парламент в 1918 году, стала графиня Маркевич, происходившая из англо-ирландской семьи и бывшая замужем за польским графом. Она стала депутатом от дублинского округа Святого Патрика, находясь в тюрьме Холлоуэй по подозрению в сотрудничестве с Германией во время Первой мировой войны. Это было обычное обвинение, выдвигаемое против ирландских националистов (ее даже приговорили к смерти за участие в Пасхальном восстании 1916 года), причем она, скорее всего, была невиновна. Хотя ее и вызвали в парламент, она ни разу там не появилась. Среди других депутатов, получивших свой мандат в то время, когда они отбывали срок, был Бобби Сэндс,[15] избранный в 1979 году.
Однако по Закону о народном представительстве от 1981 года человек, проведший в тюрьме больше года за какое бы то ни было преступление, не может выставлять свою кандидатуру и избираться депутатом. Любой член парламента, попавший в тюрьму на этот срок, обязан вернуть свой мандат. До 1981 года, если член парламента попадал в тюрьму даже за уголовное преступление, он не исключался автоматически из числа депутатов, хотя иногда палата сама могла его изгнать. В последний раз такое случилось в 1976 году, когда Джон Стоунхаус, депутат от Сауз-Уолсалла, попал за решетку за мошенничество, инсценировав свое самоубийство (он оставил свою одежду на пляже в Майами).
Вторая серьезная причина для лишения полномочий предусмотрена статьями 159 и 160 Закона о народном представительстве от 1983 года. Мошенническая практика со стороны кандидата или его агента может привести к отстранению кандидата от участия в выборах на пять лет, если провинился он сам, и до конца полномочий действующего парламента, если незаконные действия предприняты доверенными лицами кандидата. Отстранение от выборов может продлиться дольше (до десяти лет), если кандидат добивается избрания по тому же округу. Неудивительно, что кандидаты, у которых часто бывают неопытные помощники-добровольцы, нервно следят на протяжении всей предвыборной кампании, как бы те не потратили больше денег, чем положено по закону о местных выборах, иначе результаты выборов в данном конкретном округе могут быть опротестованы в суде.
