7. Несмотря на существенные позитивные сдвиги в совершенствовании правовых основ и процедур приватизации, произошедшие в 2001–2003 гг., государственный контроль в этой сфере по-прежнему остается исключительно внутренним, поскольку и контролеры, и контролируемые входят в единую систему исполнительной власти.
Однако приватизация государственных активов на всех этапах должна быть открыта для независимого, т. е. внешнего государственного контроля. Поскольку речь идет о продаже государственного, т. е. общественного имущества, общество и государство нуждаются в независимом подтверждении того, что процесс приватизации был осуществлен законно и должным образом.
8. Ответственность за имевшие место негативные последствия приватизации полностью лежит на публичной власти, поскольку именно государство было обязано обеспечить правовые, институциональные и прочие условия, гарантирующие защиту прав и интересов граждан, общества и государства в целом в процессе разгосударствления собственности.
Такой подход к пониманию роли и ответственности органов государства при осуществлении экономических реформ является общепризнанным в международной практике и отражен в решениях Конституционного суда Российской Федерации.
В частности, Конституционный суд Российской Федерации в своем Постановлении от 3 ноября 1998 г. № 25-П указал, что «приватизация в Российской Федерации обусловлена переходом к многообразию форм собственности, свободе экономической деятельности, гарантированным, в частности, статьями 8 и 34 Конституции Российской Федерации.
Установление права на приватизацию осуществляется публичной властью. В то же время, закрепляя в законе это право, государство обязано обеспечить возможность его реализации гражданами, гарантируя при передаче определенного имущества в собственность субъектов частного права соблюдение принципов и норм, предусмотренных Конституцией Российской Федерации».
3.4. Анализ поступления в федеральный бюджет средств, полученных от приватизации государственного имущества
Анализ динамики поступления в федеральный бюджет средств от приватизации государственной собственности в период массовой приватизации 1992–1996 годов и далее, включая 2003 год, показывает, что задания по поступлению в республиканские, федеральные бюджеты доходов от приватизации объектов государственной собственности устанавливались начиная с 1992 года.
С 1992 года по 1998 год задания по поступлению в республиканский, федеральный бюджет доходов от приватизации государственного имущества устанавливались законодательными актами о республиканском, федеральном бюджете в составе неналоговых доходов. Кроме того, в 1992–1994 годах задания по поступлению средств от приватизации устанавливались Государственной программой приватизации государственного и муниципального имущества в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. № 2284 «О государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации». В 1999–2003 гг. задания по поступлению доходов от приватизации государственного имущества не предусматривались в федеральных законах о федеральном бюджете, а устанавливались в сводной бюджетной росписи на соответствующий год в составе источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета. Бюджетные задания и фактическое поступление средств от приватизации федеральной государственной собственности в республиканские и федеральные бюджеты в период 1993–2003 годов представлены в таблице 13.
Таблица 13 ВЫПОЛНЕНИЕ БЮДЖЕТНОГО ЗАДАНИЯ ПО ДОХОДАМ ОТ ПРИВАТИЗАЦИИ В 1993–2003 гг.
1) В масштабе цен, установленном в 1998 году.
2) В 1993–1994 гг. доходы от приватизации государственной собственности учитывались вместе с доходами от ее использования.
3) Итоговая сумма не включает доходы от приватизации и использования государственной собственности в 1993-м и 1994 годах.
В целом выполнение бюджетных заданий 1993–2003 гг. составило 97,1 %. При исключении из итоговой суммы фактического поступления доходов от приватизации суммы, поступившей в 1999 году (в связи с отсутствием установленного бюджетного задания на 1999 год), показатель исполнения бюджета по данному виду доходов снизится до 92,8 %.
Анализ бюджетных заданий и их фактического исполнения по годам показал, что исполнение бюджетных заданий колеблется от 6,7 % в 1996 году до 447,6 % в 1997 году.
При этом в половине случаев годовые задания не были выполнены: в 1994 году выполнение составило 90,7 %, в 1995 году – 45,8 %, в 1996 году – 93,3 %, в 2001 году -51,0 % и в 2002 году – 62,3 %; а четыре раза, напротив, значительно перевыполнялись: в 1993 году – на 22,6 %, в 1997 году – в 4,5 раза, в 1998 году – почти в 2 раза и в 2000 году – в 1,5 раза. В 2003 году фактическое поступление доходов от приватизации составило 101,5 % бюджетного задания.
Динамика уровня доходов бюджета от приватизации в Российской Федерации представлена на рис. 2.
Рис. 2. Доходы от приватизации в Российской Федерации в 1995–2002 гг.
Финансовые показатели, характеризующие поступление средств от приватизации государственного и муниципального имущества и их распределение между бюджетами различных уровней, отражены в табл. 14 и на рис. 3.
Таблица 14 ПОСТУПЛЕНИЕ СРЕДСТВ ОТ ПРИВАТИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ИМУЩЕСТВА И ИХ РАСПРЕДЕЛЕНИЕ (миллионов рублей; до 1998 г. – млрд руб.)
В 1992–2002 гг. от приватизации получено 146,0 млрд руб. (в масштабе цен, действующих с 1 января 1998 г.).
1) Включая средства, поступившие от приватизации государственного и муниципального имущества, приватизированного в предыдущие годы; с 1995 г. – включая средства, полученные Российским фондом федерального имущества от продажи федерального имущества, в том числе пакетов акций, находящихся в федеральной собственности.
2) По состоянию на дату приватизации.
3) Включая переходящие остатки 2001 г.
Источники:
Российский статистический ежегодник. 2003: Стат. сб. / Госкомстат России. – М., 2003;
Российская Федерация в цифрах. 2004: Крат. стат. сб. / Госкомстат России. – М., 2004.
Рис. 3. Распределение средств от приватизации в бюджеты разных уровней (по долям)
В качестве краткого итога можно отметить, что особенности и проблемы каждого этапа приватизации объектов федеральной государственной собственности отражались на динамике поступления в федеральный бюджет доходов от их приватизации (рис. 4).
Рис. 4. Отношение доходов от приватизации к общим доходам федерального бюджета
Так, например, начиная с 1996 г. органы исполнительной власти решали задачу максимизации доходов от продажи государственной собственности. Это привело к реальному увеличению доли поступлений от приватизации в общих доходах федерального бюджета.
Однако в целом продажи государственной собственности, как указывалось выше, не были достаточно эффективными с финансовой точки зрения. Они не привели к значительному увеличению доходов федерального бюджета и расширению налогооблагаемой базы, несмотря на то что параллельно с процессами приватизации в 1993–2003 годах в России осуществлялась налоговая реформа, имеющая целью обеспечить экономический рост и финансовую стабильность, снижение налогового бремени, рациональное сочетание интересов товаропроизводителей и общества.
Вместе с тем, как показывают результаты проведенных Счетной палатой контрольных мероприятий, из-за различных пробелов в законодательстве, неоднозначности толкования ряда положений Налогового кодекса Российской Федерации в акционерных обществах, созданных на базе государственных предприятий, до настоящего времени широко распространена практика минимизации налоговой базы и сумм налоговых платежей, уплачиваемых в бюджеты.
Особенно широко практика минимизации налогообложения распространена в топливно-сырьевом комплексе. Так, например, ОАО «Сибнефть» в 2001 году и в I полугодии 2002 года осуществляло деятельность с участием юридических лиц – посредников, зарегистрированных в зонах льготного налогообложения (Республика Калмыкия, Чукотский автономный округ) и имеющих право на дополнительные налоговые льготы, в результате чего бюджет недополучил 10,1 млрд рублей. Сформированная таким образом прибыль практически в полном объеме в виде дивидендов направлялась за рубеж. В 2001 году иностранным компаниям – акционерам ОАО «Сибнефть» было перечислено 29,0 млрд рублей, что эквивалентно выручке ОАО «Сибнефть» от экспорта нефти.
Ряд нефтеперерабатывающих акционерных обществ («ЛУКОЙЛ – Нижегороднефтеоргсинтез», «ЛУКОЙЛ – Пермнефтеоргсинтез», «ЛУКОЙЛ-Ухтанефтепереработка», «ЛУКОЙЛ-Волгограднефтепереработка», «Ново-Уфимский НПЗ», «Уфимский НПЗ», «Уфанефтехим») применяли схемы уклонения от уплаты акцизов путем сдачи технологического оборудования по производству подакцизных нефтепродуктов в аренду юридическим лицам, зарегистрированным в г. Байконуре, которым администрацией города в нарушение законодательства Российской Федерации предоставлялись льготы по федеральным налогам. В результате в федеральный бюджет не поступило около 19 млрд рублей.
