Однако в России принцип разделения властей так и не был осуществлен (если, конечно, не принимать за него полицентризм, который сложился не столько из-за демократических реформ, сколько в результате разложения государства). На месте Политбюро советского образца так и не возник иной коллективный орган верховной власти, который мог бы взять на себя не только принятие решений, но и достижение консенсуса между различными властными органами. Сложилась система, в которой элементы политической системы были не просто независимы, а «бесхозны» и действовали каждый по своему плану.
Бывший президент СССР М.Г орбачев, анализируя политический проект Б. Ельцина, сильно преувеличивал управляемость системы и ее мощь. Вскоре после конституционной реформы 1993 году он писал: «Введение авторитарной Конституции закрепило за администрацией президента роль ЦК КПСС. Назначаемые президентом губернаторы и личные представители заняли место секретарей обкомов партии и инструкторов ЦК. Новый парламент потерял права контроля над исполнительной властью и, заселенный возглавителями исполнительной власти, стал подобен доперестроечному Верховному Совету».[272]
Несмотря на просматривающиеся аналогии администрации президента с ЦК КПСС, полного повтора все же не было. Администрация российского президента не обладала безусловной властью ЦК. Губернаторы были избираемы на альтернативной основе всем населением региона в отличие от избираемых безальтернативно на пленумах первых секретарей обкомов КПСС. Личные представители президента совсем «не тянули» на инструкторов ЦК. А новый парламент не отличался покладистостью Верховного Совета СССР, который был лишь органом формальной легитимации решений Политбюро и ЦК КПСС.
После принятия ряда указов Ельциным была создана политическая система, схематическое изображение которой представлено на рисунке 3.
Рисунок 3. Фрагментация верховной власти при Ельцине
Президент обладал верховными полномочиями, но его власть была ограничена. Вскоре после образования такой конструкции стали происходить два параллельно развивающихся процесса: 1) центры власти начали конкурировать друг с другом, так как многие функции исполнялись ими параллельно; 2) выяснилось, что президент имеет склонность устраняться от участия в повседневной государственной работе на все более длительные периоды. Поскольку власть не терпит пустоты, функции подготовки и принятия решений за отсутствующего президента стали брать на себя его доверенные лица, со временем становящиеся все более могущественными.
Происходило становление регентства — формы временного правления, которая возникает в случае вакантности престола, длительного отсутствия, болезни монарха. Регентство при Ельцине в отличие от опыта многих монархий не было легитимным. Официально никто не объявлял о недееспособности президента или о «вакантности престола». Напротив, все члены Ельцинского окружения без устали толковали о «крепком рукопожатии Ельцина» и о том, «что он работает с документами» в своей загородной резиденции. В Кремле плодились «серые кардиналы», фавориты, и главным становился не статус в государственной иерархии, а доступ к президенту, возможность лично повлиять на настроения и решения верховного правителя. Именно в эту пору большое значение приобретают всевозможные рейтинги самых влиятельных политиков. Регенты Ельцина быстро сменяют друг друга, конкурируют между собой, но в конце концов образуют сплоченную коалицию, которая получает название «Семья» (по аналогии с семейными кланами итальянской мафии). Пока еще президент вел достаточно активный образ жизни, его ближайшим сподвижником становился один из фаворитов — сначала первый руководитель президентской администрации Юрий Петров, затем госсекретарь Геннадий Бурбулис, претендовали на эту роль Сергей Шахрай, Анатолий Чубайс и другие молодые политики демократического крыла. Впоследствии, когда роль истеблишмента снизилась до критической отметки, максимально возросла роль окружения Ельцина, его охранников, олигархов и прочих людей, которые получили возможность влиять на президента благодаря каналам личной связи. Поскольку после 1995 г. доступ к президенту обеспечивали три человека — дочь Татьяна Дьяченко, начальник службы охраны президента и руководитель администрации, то именно они становятся центральными фигурами политического процесса.
Регентство 90-х гг. формировалось в три этапа: первый был связан с идеологическим лидерством демократов Г. Бурбулиса, Е. Гайдара, С. Шахрая; второй связан с именем А. Чубайса, в разное время занимавшего посты вице-премьера правительства России, главы президентской администрации и начальника избирательного штаба Б. Ельнина; третий этап проходил под знаком «Семьи» — сложившейся коалиции, общий интерес которой сводился к сохранению у власти президента, дееспособность которого была под вопросом.
Делегитимация режима и укрепление регентства вызвали разброд и шатания в правительственных структурах. Происходящая поляризация общества усугублялась поляризацией элиты, которая продолжала фрагментироваться, все более проявляя склонность к созданию политического «натурального хозяйства»: каждая элитная группа пыталась обрасти всеми атрибутами государства. Повсеместно, на всех уровнях власти возникают элитные кланы, в которых присутствуют следующие элементы: лидер и группа политической поддержки; группа финансовой поддержки; группа силовой поддержки в виде «частных армий»; группа интеллектуальной поддержки (подконтрольные СМИ, имиджмейкеры, политтехнологи).
Происходит цепная реакция ослабления всех институтов власти, и начинается этот процесс с разрушения института верховной власти. Федеральная властная элита постепенно утрачивает центральное положение. Она ослабляется вместе с властью федеральною центра. За счет ее ослабления укрепляют свои позиции другие, прежде всего региональные элиты и новая элита бизнеса. Сохраняя название федеративного государства, Россия фактически начинает превращаться в конгломерат региональных политических режимов.
Системный конфликт, охвативший российское общество, одной из важнейших причин имел диффузию власти и ее делегитимацию. Элементы политической системы — парламент, правительство, суд, региональные администрации и легислатуры — становятся лишенными функциональной спецификации. Образуется множество центров власти, где каждый конкурирует с каждым. Начинается война всех против всех — за большее влияние на президента, за дополнительные полномочия, за ресурсы. Каждый элемент политической системы пытается обрести независимость от других. Центры власти всё явственнее приобретают черты кланов, в которых присутствуют четыре слоя — политический, финансовый, силовой и интеллектуальный. Государственная власть атомизируется. На фоне такого «окукливания» центров власти борьба всех легитимных структур против регентства приобретает особую остроту. «Семья» — это коалиция регентов — становится препятствием для коллективного договора легитимных политических акторов.
Верховная власть при Ельцине распадается на фрагменты, которые вместо исполнения вмененных законом функций заняты конкурентной борьбой за власть в объемах, значительно превышающих их конституционную юрисдикцию. Каждый актор стремится контролировать всё, стать центром государства. Именно в этот период случаются такие казусы, когда локальное правительство пытается принимать решения о государственной границе или о международной политике — функциях, всегда являвшихся прерогативой суверенного государства, а не отдельных его частей. Коалиция регентов также стремится решать всё, пользуясь своим привилегированным положением квазиправителя. Формальные структуры политической системы и неформальная Семья, состоящая из родственников, банкиров, охранников и доверенных чиновников, ведут постоянный диалог, в котором истеблишмент подает реплики против сохранения существующего положения вещей, а регенты ратуют «за» таковое. Интересы легитимных и нелегитимных участников политического процесса противоположны: первые хотят «нормального государства», при котором роль их институтов вновь станет определенной и ограниченной законом, а авторитет — повысится; вторые, напротив, заинтересованы в сохранении status quo, при котором их власть единственно возможна.
Институты политической системы вступают в борьбу друг с другом: администрация президента хочет управлять экономикой и борется с правительством; парламент борется с органами исполнительной власти; даже на региональном уровне заложен системный конфликт между губернаторами и мэрами столичных городов.
