Реформа вызвала к жизни и еще один конфликт интересов: совсем недавно независимые и влиятельные губернаторы оказались понижены в ранге, и теперь должны были апеллировать не лично к президенту, а к своему полпреду, который контролировал их деятельность. Ослабление власти губернатора проявлялось также в том, что главные федеральные инспектора (ГФИ), курировавшие в новой системе власти каждый субъект Федерации, получили больший статус по сравнению с представителями президента ельцинского времени. Путин провел массовые чистки среди представителей президента в регионах, каждый пятый из которых лишился своего поста.[278]
Путинские федеральные инспектора начали осуществлять проверки деятельности региональных администраций, и сразу же обнаружили массу несоответствий и нарушений не только в сфере законодательства. Конфликт между новым «этажом» власти и региональной элитой обозначился сразу же в большинстве регионов. Губернаторы были унижены потерей своей почти бесконтрольной власти и тем, что в их дела вмешиваются не только чиновники администрации президента и полпреды, но и федеральные инспектора — по большей части совсем молодые и неопытные назначенцы. Раздражение губернаторов вызывала также неопределенность функций полпредов и инспекторов. С критикой в адрес новой системы выступил влиятельный президент Татарстана М. Шаймиев, который сказал, что — параллельные функции федеральных и окружных структур плодят новые армии чиновников и ведут к полной неразберихе.[279] Были слышны и голоса тех, кто считал, что путинская «реформа регионального устройства направлена на превращение России из федеративного в унитарное государство».[280]
Однако неопределенность функций полпредов на этом периоде становления путинского режима имела свои плюсы, так как давала президенту возможность маневра в управлении регионами. Реальная миссия полпредов состояла не столько в конкретных контрольных действиях, но в том, чтобы быть опорой президента там, где того потребует ситуация. Кроме обозначенных в «Положении о полномочном представителе президента РФ в федеральном округе» задач (работы по реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства, организации контроля за исполнением решений федерального центра, реализации кадровой политики президента, предоставлении президенту регулярных докладов) полпреды выполняли и «особые поручения». Так, одной из важных неофициальных задач полпредов стала мобилизация так называемого административного ресурса на региональных выборах, подбор кандидатов и обеспечение условий для их избрания. О необходимости контроля над выборами президент говорил полпредам открыто.[281]
Внедрив новый «этаж» федеральной власти, президент Путин добился не только усиления центра, но и создал группу чиновников, преданных ему лично. Эта группа стала не только отрядом федералов, действующих от имени президента в регионах, но и селекционной кадровой лабораторией. Поскольку Путину первые два года правления приходилось в срочном порядке подтягивать своих людей, вопрос подготовки кадров для него имел первостепенную важность. В 2001–2002 гг. в системе государственной власти появляются новые ниши, заполняемые «резервом» — молодыми чиновниками, которые должны были проявить себя на политическом поприще. В первую очередь кадровый резерв формировался в аппаратах полномочных представителей президента в федеральных округах и в Совете Федерации, формируемом по новым принципам. Произведя реформу политической системы, Путин начал формировать новый слой элиты, деятельность которой была связана с представительством федеральных интересов в российских регионах. Первым шагом в формировании корпуса федералов было назначение полномочных представителей президента — этих супер губернаторов, наделенных довольно большими, но неопределенными полномочиями. У каждого полпреда было от 6 до 10 заместителей, а аппарат насчитывал примерно 150 человек, включая главных федеральных и просто федеральных инспекторов (по одному на каждый регион), и их помощников. Численность новой группы элиты составила полторы тысячи человек.
Нова роль губернаторов и реформа Совета ФедерацииРеформа Путина заметно изменила роль губернаторов, которые в период правления Ельцина стали силой, угрожавшей стабильности центра. Теперь позиции губернаторов были сильно поколеблены. Фактически они лишились прямого доступа к президенту, так как между ними и Кремлем появился новый институт федеральной власти — инспектуры. Теперь всенародно избранные губернаторы могли быть уволены президентом, а региональные парламенты — распушены. Новый закон, принятый Государственной Думой 19 июня 2000 г., предусматривал возможность роспуска президентом регионального парламента и отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ в случае «препятствия для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушений прав и свобод человека и гражданина, прав и охраняемых законом интересов юридических лиц».[282]
Следующим шагом патитической реформы Путина стало принятие 5 августа 2000 г. федерального закона РФ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Новым законом отменялся порядок формирования СФ РФ «по должности», то есть губернаторы и спикеры региональных парламентов уже не могли быть «сенаторами». Теперь верхняя палата российского парламента формировалась из представителя законодательного собрания и представителя руководителя региональной администрации. Кандидатура представителя от законодательного органа власти вносилась на рассмотрение местного парламента спикером и утверждалась простым большинством. Кандидатура представителя от исполнительного органа власти назначалась губернатором, утверждалась указом, который направлялся в региональный парламент и там утверждался. Реформа вызвала ропот среди губернаторов: главы крупных регионов Э. Росссль, М. Прусак. А. Тулеев и др. выступили с открытой критикой действий президента. М. Прусак высказался прямо: «Мы проиграли, и теперь надо красиво и достойно уйти». А.Тулссв назвал реформу Совета Федерации объявлением войны губернаторам.[283] Сам Путин так объяснял логику производимой реформы: «Сегодня губернаторы и руководители республик являются институтами исполнительной власти. А будучи членами Совета Федерации — одновременно и парламентариями, то есть соавторами законов, которые сами же должны исполнять. Это… фактически нарушение принципа разделения властей».[284]
Такое изменение принципа формирования Совета Федерации внесло ощутимые поправки в композицию элиты. Губернаторы теперь не имели возможности регулярно собираться вместе для обсуждения актуальных проблем и выработки согласованных подходов. Территориальные ассоциации губернаторов, которые в последние годы ельцинского правления играли все более заметную роль, распались. Коалиция сенаторов, представлявших регионы-доноры, которая осмеливалась ставить условия Кремлю и считала себя всемогущей, теперь была рассеяна. Губернаторы лишились не только возможности согласованно вырабатывать решения и оказывать давление на центр, но и возможности апеллировать лично к президенту. Теперь они должны были решать все возникающие вопросы с полпредами и их аппаратом. Федеральные инспектора приобрели больше полномочий, нежели бывшие представители президента, и теперь они то и дело внедрялись в сферу компетенции губернаторов, ощущая уверенность в поддержке их действий федеральными структурами.
Более того, несмотря на многочисленные жалобы губернаторов, что федералы мешают им работать и вносят хаос в управление регионами, полпреды набирали все больший вес. В каждом федеральном округе были созданы координационные советы по безопасности, куда вошли руководители всех силовых и правоохранительных органов региона (начальники военных гарнизонов, руководители управлений ФСБ, милиции, прокуроры и пр.) и консультативно-экспертные советы по предпринимательству, членами которых стали видные бизнесмены и директора предприятий. Получалось, что полпреды консолидировали силы федеральных структур, противопоставляя их деятельности структур региональных. Из-под контроля губернаторов постепенно выходила их главная опора — управления внутренних дел. Бывшие начальники региональных силовых ведомств, подчиняясь теперь полпредам, а не губернаторам (как это фактически было в конце 90-х годов), лишили местную элиту серьезной базы поддержки. Как признался полпред в Приволжском федеральном округе С. Кириенко, накануне реформы 2000 г. «реально независимым от региональных властей остался только командующий военным округом».[285] В то же время произошло укрепление президентской власти, так как, выстроив вертикаль «президент — администрация президента РФ — полпреды — федеральные инспектора», Кремль приобрел разветвленную сеть опорных групп, имеющих представительство во всех без исключения регионах и состоящих в значительной степени из людей в погонах.
