Во время дебатов в парламенте депутат Энок Пауэлл заявил, что в Законе содержатся положения о политическом сотрудничестве, которое, по мнению лейбориста Эрика Дикинса, подвергнет «нашу экономическую и финансовую политику большему вмешательству» со стороны ЕЭС. Специальный комитет палаты лордов особо подчеркнул, что «в Законе не содержится ничего, способного оказать немедленное воздействие, но в долгосрочной перспективе позиции парламента Соединенного Королевства значительно ослабнут». Специальный комитет палаты общин по иностранным делам призвал национальные парламенты, включая британский, к большей бдительности, чтобы сфера коллективной деятельности не выходила за установленные рамки. Европейское законодательство будет распространяться еще шире, в особенности тогда, когда сложится внутренний рынок. Этому будут способствовать два изменения, внесенных Законом о единой Европе, а именно: отмена единогласного принятия решений в Совете министров по многим вопросам и его замена голосованием с простым большинством, а также усиление Европейского парламента, начиная с 1992 года, в том, что касается его отношений с Еврокомиссией и Советом министров. Это снижает подотчетность британских министров британскому парламенту во всем, что относится к решениям ЕЭС.
Основанием для Закона послужила Белая книга, опубликованная в июне 1985 года и озаглавленная «Создание внутреннего рынка» в соответствии с серией резолюций Совета министров. Он, в частности, призывал Еврокомиссию предпринять конкретные шаги, чтобы завершить создание большого единого рынка к 1992 году и создать тем самым благоприятные условия для предпринимательства, конкуренции и торговли. Комиссии рекомендовалось разработать подробную программу и график мероприятий к следующему заседанию Совета министров. В Белой книге содержались подробные предложения, выдвинутые Комиссией, для исполнения этих решений.
В годы после подписания Маастрихтского договора 1992 года и создания Европейского союза (ЕС) в процедуре рассмотрения британским парламентом европейского законодательства мало что изменилось. Большинство законодательных актов, имеющих целью установление единого рынка, было принято Соединенным Королевством и другими странами ЕС. Тем не менее во властной структуре ЕС и в отношениях между Европарламентом и Еврокомиссией произошли кое-какие изменения, к тому же Евросоюзу представили новую Конституцию в связи с увеличением его состава до 25 стран-членов.
Полномочия Европейского парламента пока еще несколько ограничены по сравнению с национальными парламентами. Соотношение между количеством депутатов национальных парламентов и населением страны выше, чем аналогичный показатель в ЕС. Например, после вхождения в Евросоюз десяти новых стран в национальных парламентах заседало в общей сложности 10 тысяч депутатов, тогда как в Европейском парламенте — 626. Явка на выборы в Европейский парламент обычно бывает низкой, и это можно объяснить тем, что этот парламент весьма далек от граждан каждой страны. Например, один британский депутат представляет около 89 тысяч жителей, тогда как британский член Европейского парламента представляет около 680 тысяч человек.
Более того, полномочия Европарламента не столь широки. Он не является опорой действующего правительства, хотя теоретически может распустить Европейскую комиссию. Он не властен над Советом министров, хотя может выразить свое мнение в резолюциях по предложенным директивам, которые и Комиссия, и Совет министров должны принять во внимание. Он наблюдает за деятельностью Еврокомиссии. Парламент не уполномочен увеличивать налоги, он может теперь вносить поправки в законодательство, но не обладает законодательной инициативой. Это новые и важные полномочия; как сказал один из членов Европейской наблюдательной комиссии, «только представьте, что было бы с ЕС без парламента: он полностью подпал бы под власть бюрократов и дипломатов при попустительстве министров, изредка наведывающихся в Брюссель».
Вопрос о взаимоотношениях между депутатами британского и Европейского парламента поднимался уже не раз, однако почти никаких официальных мер в Великобритании принято не было. Многие депутаты обоих парламентов поддерживают хорошие рабочие отношения на уровне избирательного округа, однако в отличие от других стран британский парламент не предоставляет возможностей для официальных встреч между депутатами-«британцами» и депутатами-«европейцами». В других странах дело обстоит иначе; например, бундестаг Германии обеспечивает своих европейских депутатов офисными площадями, а бельгийские депутаты Европарламента являются полноправными членами Комитета по европейским делам палаты представителей. Это отношения совсем иного рода. Совершенно необходимо укрепить взаимосвязь и между национальными парламентами, устраивая совместные заседания тематических комитетов или наладив контакты между отдельными депутатами и депутатскими группами. Такое сотрудничество укрепило бы доверие и взаимопонимание между странами ЕС, а депутаты были бы в курсе того, каким образом в других странах решаются общие для всех проблемы, связанные со здравоохранением, образованием или пенсионным обеспечением.
Глава тринадцатая
Государственный карман
Способ, каким палата общин контролирует государственные расходы и собирает налоги, уходит корнями глубоко в историю. Практически с самого начала монарх, по совету министров, подотчетных короне, требовал у парламента денег на поддержание королевского двора, на правительственные расходы и на ведение войны.
Много веков палата общин безуспешно пыталась отстранить палату лордов от управления этим процессом. Продвижения вперед удалось добиться после двух важных резолюций, принятых парламентом в 1671 и 1678 годах. Первая гласила, что «во всех ассигнованиях, предоставленных королю палатой общин, ставка или пошлина не должна быть изменена палатой лордов». Однако лорды не всегда с этим мирились; они отвергли законопроект об отмене пошлин на бумагу в 1860 году и законопроект об ассигнованиях, разработанный либералами в 1909 году. В конечном счете Парламентские акты 1911 и 1949 годов лишили их возможности вмешиваться в финансовые дела.
В истории есть множество примеров того, как парламенты отказывались удовлетворить финансовые запросы королей и королев на содержание двора и даже на ведение войн. На протяжении веков парламент никогда не предоставлял деньги сам и не инициировал расходов, а лишь удовлетворял требование монарха (а впоследствии правительства). Палата общин считала, что ее роль состоит в том, чтобы навязывать режим строгой экономии экстравагантным королевским особам. Своей кульминации эта борьба достигла в принятии Закона о цивильном листе в 1830 году, который ограничил монарха определенной суммой, предоставляемой ему или ей на личные расходы и содержание двора.[48] Так завершился процесс, длившийся весь XVIII век, на протяжении которого парламент сражался за то, чтобы взять в свои руки контроль над гражданскими расходами. В XVII–XVIII веках цивильный лист использовался для оплаты всех гражданских пенсий и жалованья служащим в администрации, в армии и на флоте.
Прошлое все еще хранит свой отпечаток на процедуре предоставления парламентом «средств и ассигнований», хотя королей и их министров теперь сменил кабинет. Сегодня инициатива в отношении государственных расходов и увеличения или снижения налогов исходит от кабинета. Парламент может отказаться предоставить — полностью или частично — деньги, требуемые кабинетом, то есть он может отклонить налоговые предложения правительства или понизить ставку налога, но ни оппозиция, ни рядовые депутаты от любой партии не могут выступить с предложением увеличить налог или ввести новый, вынеся его на рассмотрение и голосование парламента. Депутаты не могут вносить и собственных законопроектов, подразумевающих существенное увеличение государственных расходов.
Парламент не участвует в общем планировании государственных расходов и распределении налогообложения, если не считать возможности для депутатов высказать свое мнение в ходе дебатов или «правительственного часа». Он может вносить постепенные изменения, но и только. Можно было бы сделать гораздо больше, чтобы улучшить изучение парламентом государственных финансов, хотя уже были предприняты кое-какие важные шаги для оптимизации процедуры, проведения более дельных и лучше спланированных дебатов, а палата общин и ее специальные комитеты стали получать больше информации. Процедура по-прежнему опирается на традиции прошлого. Все бразды правления держит в своих руках правительство, если за его спиной — парламентское большинство; оно решает, сколько потратить и каким образом, какие налоги ввести, чтобы покрыть эти расходы. Палата общин не может изменить правительственные планы расходов, чтобы, скажем, потратить меньше на оборону и больше на здравоохранение и образование. Правительство даже может оказаться в проигрыше после дебатов по Белой книге государственных расходов, но при этом не изменить своей стратегии, попросту проигнорировав результат голосования. Лорд Барнетт (бывший главный секретарь министерства финансов) с грустной иронией рассказывал о своей работе в министерстве: когда правительство лейбористов проиграло голосование по Белой книге 1976 года — «это уже некоторым образом вошло в привычку из-за воздержания некоторых членов правительственной фракции». Оппозиция проголосовала против Белой книги государственных расходов, что случалось довольно часто, а некоторые из депутатов правительственной фракции воздержались по той причине, что предлагаемые расходы на оборону слишком высоки; перевес голосов был столь невелик, что нескольких воздержавшихся оказалось достаточно, чтобы провалить голосование. Позже правительство изменило свои планы расходов, но не из-за результатов голосования, а в связи с экономической обстановкой.
