У парламента есть много способов отслеживать финансовую политику правительства: представление проекта бюджета, голосование по проекту, законопроект о Государственном фонде, законопроекты об ассигнованиях и, разумеется, дебаты по бюджету. На практике все это сводится только к праву покритиковать, используемому в основном оппозицией. Обсуждение бюджета — самое привычное дело, однако финансовые дебаты этим не ограничиваются.
Бюджет
В марте-апреле каждого года, после нескольких недель обдумывания стандартной ставки подоходного налога и прочих мер, министр финансов выходит из дверей дома № 11 на Даунинг-стрит с красной коробкой, в которой находится речь о бюджете, и отправляется с ней в палату общин. Она всегда строится по той же схеме: обзор национальной экономики, расчеты возможных доходов и расходов в грядущем финансовом году и план увеличения налогов для их покрытия.
Содержание речи о бюджете практически не менялось за последние двести лет. Депутат Джон Уилкс писал в 1777 году, что в этой речи министр излагает палате свое мнение «о положении финансов в королевстве, отчитываясь о разных суммах денег, за которые проголосовали в ходе сессии, о предлагаемых им способах увеличить денежные поступления, о непременных и вероятных расходах за год, о новых налогах и в целом о доходах и ресурсах империи». Происхождение бюджета несколько неясно; похоже, он был введен как часть финансовых реформ Генри Пелэма, поскольку первое упоминание о нем содержится в дневнике сэра Дадли Райдера от 5 февраля 1753 года в таких загадочных словах: «Пелэм открыл свой бюджет» — хотя он сделал это как лидер палаты, а не министр финансов. Этим термином первоначально обозначали только речь министра о состоянии государственных финансов в начале финансового года, то есть на Благовещение (после перехода на новый календарь в 1754 году этот день приходится на 6 апреля).
В XVIII веке парламент ожидал от канцлера разъяснений по поводу соотношения доходов и расходов вместе с налогами, займами и лотереями, предусмотренными для их покрытия; об этом можно судить по словам знаменитого парламентария Эдмунда Бёрка. Он раскритиковал решение лорда Норта продолжать свою бюджетную речь, не узнав полной величины расходов на армию: «Открывать бюджет, не имея полного отчета о дебете и кредите для представления его на изучение тем, кто должен его принять, неверно, беспрецедентно и ошибочно». Лорд Норт возразил, что идет война. Это, вероятно, стало для него оправданием, потому что даже во время Второй мировой войны палата общин давала согласие на ассигнование паушальной суммы расходов (без четкого определения деталей ее расходования), поскольку было невозможно определить объем и цель расходов, определяемых лишь в общих чертах сметными предположениями, не раскрывая военных планов.
Сегодня правительство должно представить в парламент подробное изложение своей экономической политики (Осеннее заявление, введенное в 1982 году), планы государственных расходов на ближайший финансовый год и два следующих (Белая книга государственных расходов), оценку среднесрочной финансовой стратегии правительства ко времени представления бюджета (Финансовое заявление и Доклад о бюджете, известные как «Красная книга») и основные сметные предположения на гражданскую сферу и оборону, а также докладную записку секретаря министерства финансов. Бёрк не нашел бы, к чему придраться — по крайней мере, если судить по количеству потраченной бумаги.
Бюджетная речь все еще должна отвечать некоторым требованиям, установленным двести лет назад. Это было великое парламентское происшествие. Депутат Израэль Барр описывал в 1774 году этот день как «триумф министра. Встать и начать спор о том, что содержится в бюджете, казалось не только неприличным, но просто глупым», — надо полагать, потому, что, как выразился Гораций Уолпол, «канцлер лучше осведомлен в этом вопросе, чем другие». До сих пор представление бюджета в парламенте — важное событие. Палата набита битком; на скамьи, рассчитанные на 437 мест, втискиваются более 600 человек, желающих узнать, оправдались ли их предсказания по поводу повышения или сокращения налогов. Им и всем остальным часто приходится терпеливо ждать 20–30 минут, поскольку какой-нибудь депутат от оппозиции может попытаться внести спорный законопроект с десятиминутным обсуждением, чтобы побудить какого-нибудь депутата из правительственной фракции начать дискуссию, а то и провести голосование. В 1950–1960-е годы для некоторых депутатов это был случай приодеться. Сэр Джеральд Набарро, депутат-консерватор, появлялся в смокинге, а некоторые женщины надевали шляпки. Теперь такого не случается, однако бюджетный день не совсем утратил своего блеска, хотя для министра финансов это уже не всегда «день триумфа». В последние годы речи явно стали короче, особенно в бытность министром финансов Найджела Лоусона — один час одна минута в марте 1987 года. В XVIII веке они продолжались более двух часов, а Гладстон в 1853 году разразился пятичасовой речью, выслушанной в благоговейном молчании, так что слышно было, как муха пролетит. Кстати, речь приносят в парламент в потертой красной коробке, впервые использованной Гладстоном в 1860 году.
Даже в короткой речи канцлер обычно придерживает подробности любых изменений в области налогов до самого конца — разумеется, именно эта часть речи будет вынесена в заголовки. Иногда такой прием может дать сбой, как узнал на собственном опыте министр финансов Джеймс Каллагэн. Он приберег объявление о налоге на предпринимателей за находящихся на службе работников определенных категорий под конец своей бюджетной речи в 1966 году для «большего эффекта». Биржи ждали только новостей о том, что не будет дополнительных налогов на пиво, табак или спиртные напитки, увеличения подоходного налога или налога на покупки; решили, что бюджет плохой, и начали продавать фунты.
В 1988 году бюджет вызвал беспрецедентные сцены. Когда канцлер Лоусон объявил, что высшую ставку подоходного налога снизят с 60 % до 40 %, со скамей оппозиции раздались громкие и продолжительные крики «Позор!». Депутат от шотландских националистов Алекс Солмонд вскочил с места, крича, что сокращение налогов — бесстыдство, и отказался сесть. Состоялось голосование по предложению удалить его из палаты общин на пять дней. Никогда прежде бюджетная речь не прерывалась таким образом: сначала голосованием, а затем десятиминутным перерывом для восстановления порядка.
Как только канцлер садится на место, лидер оппозиции немедленно встает, чтобы ответить на заявление по бюджету. Депутаты потихоньку выбираются из палаты, чтобы получить копию «Красной книги», пресс-релиз о внутренних поступлениях в госказну, содержащий информацию о только что объявленных налоговых изменениях, и другие документы. Они надеются, что в зале депутатов их подстерегают журналисты из газет, радио и телевидения, чтобы узнать их мнение по поводу бюджета. Некоторые возвращаются в палату, чтобы принять участие в дебатах по бюджету, которые продлятся в этот день самое позднее до 19.00.
Даже министры, входящие в кабинет, узнают о деталях бюджета только на собрании кабинета незадолго до публичного представления главного финансового документа: это делается в целях секретности. Например, в 1930 году бюджетную речь предстояло произнести в понедельник. Премьер-министр Рамсей Макдональд решительно заявил, что если кабинет соберется в пятницу, это предоставит много времени для утечки информации в выходные, поэтому министру финансов Филиппу Сноудену пришлось выступать перед кабинетом в 10.30 перед выступлением в парламенте. Тем не менее побежали слухи об утечке информации, и статс-секретарю по делам колоний Дж. Томасу в конечном счете пришлось уйти в отставку. Еще одна утечка информации, в 1984 году, позволила тысячам людей оформить полис страхования жизни как раз перед тем, как правительство отменило для них налоговые льготы. В тот раз обошлось без отставок.
В последние годы в бюджетных речах редко встречались неожиданные заявления. Их основное содержание появляется в прессе за несколько дней, а то и недель до их произнесения. Возможно, это официально устроенная утечка информации, но, скорее всего, эти статьи основываются на Осеннем заявлении и последующих ежегодных дебатах. Умный читатель получает в свое распоряжение то, что канцлер Лоусон назвал «замечательным бюджетным набором «сделай сам»».
Ожидаемые или нет, изменения таможенных и акцизных сборов (на бензин, алкоголь и сигареты) вступили в силу за считаные часы, о чем знают все, кто стоял в очереди, чтобы успеть закупить бензин до увеличения сборов. Это допускается Временным законом о сборе налогов от 1968 года, если палата общин одобрит предложение об утверждении изменения и сохранения налогов, представленное ей сразу после того, как канцлер сядет на место. Это должно быть подтверждено палатой, которая в течение десяти дней обязана одобрить резолюции по бюджету, а затем вступлением в силу законопроекта об ассигнованиях к 5 августа (или в течение четырех месяцев, если бюджет не был представлен в марте или апреле). Это как раз тот срок, который необходим, чтобы законопроект об ассигнованиях получил королевскую санкцию. Такая процедура была впервые установлена в 1913 году после того, как палата лордов отклонила законопроект об ассигнованиях 1909 года. Налоги подразделяются на две категории: одни (например, подоходный налог) подлежат ежегодному перерасчету, другие являются постоянными, хотя их ставка может быть изменена правительством.
