Указанное изменение административно-политического устройства России приведет к сокращению числа регионов до 30–40 и отмене федеральных округов как способа организации федеральных органов государственной власти. Единственным исключением должны стать силовые и правоохранительные структуры, а также судебная система, в отношении которых система округов продемонстрировала свою политическую эффективность.
Органы местного самоуправления, имеющие глубокие традиции в российской народной жизни, прямо связанные с повседневными нуждами и заботами граждан, должны на практике стать инструментом эффективного выражения и реализации их воли. Они должны создаваться исключительно на добровольной, а не принудительной основе, по поселенческому, а не территориальному принципу (что позволит избежать потенциально исключительно опасных «споров на меже») и обладать достаточными и устойчивыми источниками дохода.
Необходима полная выборность органов местного самоуправления — до глав районов включительно. При неспособности исполнять свои обязанности глава местного самоуправления должен отрешаться от должности гражданами либо — по специально оговоренной в законе процедуре — региональными властями.
10.4. Нормализация гражданской компоненты федеральной исполнительной власти
Россия должна раз и навсегда отказаться от глубоко порочной «царской» политической системы, основанной на принципиальном разведении полномочий и ответственности по разным уровням государственной власти. Положение, при котором руководитель государства принимает все стратегические решения, но имеет все возможности перекладывать ответственность за их последствия на нижестоящих руководителей, начиная с председателя правительства, уже дважды — в 1917 и 1991 годах — привело к краху всей государственности и многократно, в том числе и в 1998 году, порождало жесточайшие управленческие, а то и политические кризисы.
Это положение, являющееся едва ли не врожденным пороком российского государства, должно, наконец, быть исправлено.
Корень зла заключается в сложившейся практике назначения практически всех руководителей «через голову» их непосредственного начальника. Так, президент назначает министров, которые в результате этого назначения подчиняются в первую очередь именно ему, а не председателю правительства, который непосредственно отвечает за их действия. Председатель правительства назначает заместителей министра, которые получают в результате этого неоправданную свободу по отношению к министру, и так далее. В результате в управленческой вертикали крайне слабы механизмы ответственности, даже перед непосредственным руководством, и она постоянно «дает сбои».
Чтобы каждый руководитель мог нести полную и исключительную ответственность за порученное ему дело, он должен сам назначать своих подчиненных.
Министр должен сам назначать своих заместителей, а председатель правительства — министров, неся всю полноту ответственности за их действия перед президентом и парламентом.
Конкретные модели взаимодействия между президентом, парламентом и правительством могут быть различными, однако для сегодняшней России в силу ее специфики и масштаба стоящих перед ней задач, объективно требующих весьма высокой концентрации функций управления и ресурсов, наиболее подходит американская модель, при которой всенародно избираемый президент непосредственно возглавляет и формирует правительство.
В этом случае он, обладая всей сегодняшней полнотой власти, несет столь же полную ответственность и за последствия своих действий в соответствии с объемом имеющихся полномочий. В то же время его непосредственное участие в деятельности правительства весьма существенно по сравнению с сегодняшним положением уменьшает возможности его членов по введению в заблуждение высшего политического руководства страны.
Модель парламентской республики, при которой правительство формируется победившей на выборах партией либо их коалицией, а президент выполняет представительские функции и является гарантом законности на случай кризисных ситуаций, как представляется, совершенно не подходит сегодняшней России. Главный ее недостаток в том, что в силу своей сложности в кризисных ситуациях она постоянно провоцирует правительственные кризисы и способствует не модернизации, но разжиганию бесплодной и бессмысленной политической борьбы. Кроме того, политическая система России основана скорее на непосредственном волеизъявлении граждан и их работе в рамках многочисленных сетевых структур, чем на их объединении в политические партии, которые до сих пор, несмотря на поистине титанические усилия правящей бюрократии, так и не получили сколь-нибудь значимого развития.
Промежуточный вариант, существующий во Франции и предусматривающий сосуществование сильного президента, прямо избираемого народом, с сильным председателем правительства, формирующим это правительство на основе партийных выборов, также представляется избыточно громоздким и провоцирующим совершенно ненужные политические дрязги. Главное же заключается в том, что, как всякий компромисс, он обладает лишь частью достоинств лучшей, американской, модели, наиболее соответствующей российским реалиям.
Реформирование правительства, поспешно и беспорядочно проведенное весной 2004 года, как и предшествующая «оптимизация» функций различных министерств и ведомств, породило в государственном управлении смертельно опасный, создающий ошибки и коррупцию хаос, не изжитый до сих пор. Для исправления принципиальных недостатков сложившейся системы исполнительной власти и негативных последствий последней административной реформы представляется необходимым в кратчайшие сроки:
определить перечень необходимых для общества функций государства (в том числе и не выполняемых им);
выделить структуры, необходимые для их исполнения (при этом обнажится необходимость их коренной внутренней реструктуризации);
ликвидировать остальные управленческие структуры как заведомо ненужные;
разграничить сферы ответственности и разработать формализованные механизмы выработки стандартных решений.
В ходе этих простейших преобразований число министерств и ведомств должно быть сокращено с нынешних более чем 80 (включая службы и агентства) до максимум 25–28, а их внутреннее разнообразие — кардинально сокращено.
10.5. Создание системы стратегического прогнозирования
России жизненно необходима достоверная и полная, основанная на современных методиках наблюдения и расчета статистика. Сегодняшняя, представляющая собой случайную смесь обломков советского тотального учета, западных технологий расчета, применяемых к совершенно не приспособленным для них данным, и административного давления на расчетчиков и аналитиков, заставляет Россию глядеться в безнадежно и, что самое опасное, непредсказуемо кривое зеркало.
Необходимы глубокая реформа всего статистического учета, комплексный перевод системы сбора, обработки и анализа информации на современные рельсы, системная интеграция информации и аналитики различных ведомств. Статистика должна быть эффективным инструментом не просто отражения заранее определенных показателей, но и исследовательским инструментом, эффективно привлекающим внимание общества и государственного управления, в том числе и к не осознаваемым ими проблемам.
Система сбора и анализа статистических данных представляется необходимым фундаментом стратегического планирования развития России. Однако наиболее значимым его элементом будет точное целеполагание, выявляющее стратегические интересы и возможности общества и приводящее в соответствие им интересы и возможности государства. Его отсутствие или недостаточная конкретность лишает смысла всю государственную деятельность; его ошибочность практически гарантированно обрекает общество на поражение в стратегической конкуренции.
Целеполагание всегда носит политический и стратегический характер и представляет собой практическую деятельность по выявлению, закреплению и конкретизации общественного идеала. Его осуществление — важнейшая задача совместного исторического творчества элиты общества и политического руководства государства.
Базовым элементом перехода от целеполагания к конкретному стратегическому прогнозированию является разработка комплексного вариантного прогноза общественного, в том числе социально-экономического и политического, развития, свободная от какого-либо административного и политического давления.
Рамки, задаваемые этим прогнозом, — должны корректировать политическое целеполагание и служить основой для разработки реалистических комплексных программ социально-экономического и политического развития, учитывающих последствия активной и созидательной деятельности государства.
