ПРОЗРАЧНОСТЬ
Наряду с фундаментальными изменениями в системе управления действенным способом обеспечения того, чтобы международные экономические институты брали на себя больше ответственности за положение бедных, за среду обитания, за более широкие политические и экономические проблемы, на которые я указывал, является повышение открытости и прозрачности этих институтов. Мы привыкли к тому, что информированная и свободная пресса призвана играть важную роль в корректировке действий даже нашего демократически избранного правительства: любая недобросовестность, любая, даже незначительная, ошибка, любой фаворитизм попадают под пристальное внимание СМИ, и общественное мнение оказывает мощное давление. Прозрачность еще более важна в таких общественных институтах, как МВФ, Всемирный банк и ВТО, поскольку их руководство не проходит через процесс прямых выборов. Являясь общественными, эти организации не подотчетны непосредственно обществу. Это должно было бы предполагать их большую открытость, на самом деле они даже менее прозрачны.
Проблема отсутствия прозрачности касается каждого международного института, хотя и в несколько различных аспектах. В ВТО переговоры вплоть до заключения соглашения ведутся за закрытыми дверями. Это затрудняет своевременно распознавать влияние корпоративных и других особых групповых интересов. Рассмотрение комиссиями ВТО (с вынесением решений) вопроса о том, имело ли место нарушение соглашений, происходит в обстановке секретности. Неудивительно, что юристы и бывшие чиновники ВТО, которые обычно входят в их состав, уделяют мало внимания, к примеру, состоянию среды обитания. Общественный контроль либо сделал бы эти комиссии более чувствительными к проблемам, которыми озабочена общественность, либо вынудил бы произвести реформу в процедурах адаптации к правилам ВТО.
Склонность МВФ к секретности естественна: центральные банки, хотя они и являются общественными институтами, традиционно блюли секретность. В финансовом сообществе секретность всегда считалась чем-то естественным в противоположность научному сообществу, где открытость признается нормой. До 11 сентября 2001 г.[61] министр финансов США даже защищал секретность офшорных банковских центров. Миллиарды долларов находятся на Каймановых островах и в других подобных финансовых центрах не потому, что там банковское обслуживание лучше, чем на Уолл-стрит, в Лондоне или во Франкфурте-на-Майне. Они там потому, что секретность позволяет им уклоняться от уплаты налогов, заниматься отмыванием денег и другими грязными видами деятельности. Только после 11 сентября в США поняли, что одним из грязных видов деятельности было и финансирование терроризма. Однако МВФ не частный банк, а общественный институт. Отсутствие открытости обсуждений означает, что модели и политические мероприятия не подвергаются своевременной критике. Если бы действия и политика МВФ во время кризиса 1997 г. находились в русле обычных демократических процедур и была бы возможна полная и открытая полемика в охваченных кризисом странах по вопросам предлагаемой МВФ политики, вполне возможно, что эти страны никогда бы ее не приняли и возникли бы гораздо более разумные варианты политики. Эти обсуждения не только обнажили бы ошибочность экономических допущений, на которых основывались политические рекомендации, но и показали бы, что интересы кредиторов поставлены в них выше интересов наемных работников и малого бизнеса. Существовали альтернативные варианты действий, когда на эти более слабые социальные группы возлагалось бы меньше риска. И эти альтернативные варианты смогли бы привлечь серьезное внимание, как они этого заслуживали.
В бытность мою в составе Совета экономических консультантов я видел мощные силы, выступавшие за секретность, и пришел к пониманию существа проблемы. Секретность предоставляет государственным чиновникам свободу действий, какой они никогда бы не пользовались, если бы их действия находились под пристальным взором общественности. Секретность не только облегчает им жизнь, но и обеспечивает полное господство узкоэгоистических интересов. Секретность позволяет также скрывать ошибки, малые или крупные, являющиеся результатом непродуманных решений. Как иногда говорят, «солнечный свет есть наилучший антисептик».
Даже если политика не руководствуется групповыми интересами, секретность вызывает подозрения, чьи интересы на самом деле обслуживаются, и такие подозрения, даже если они беспочвенны, подрывают политическую устойчивость мероприятий. Именно эта секретность и эти подозрения вызвали к жизни то, что вылилось в протестное движение. Одним из требований протестующих были большая открытость и прозрачность.
Это требование имело особый резонанс потому, что во время Восточноазиатского кризиса МВФ сам подчеркивал важность прозрачности. Одним из явно непреднамеренных последствий акцента в риторике Фонда на прозрачность был в конечном счете поворот прожектора на сам МВФ, но когда был брошен на него высвечивающий луч, оказалось, что она там недостаточная
Секретность подрывает демократию. Демократическая подотчетность может существовать только в том случае, если те, кому подотчетны эти общественные институты, достаточно хорошо информированы о том, что делают эти институты, в том числе о выборе, который им предстоит сделать, и как принимаются их решения. В главе второй мы рассмотрели, как современные демократии пришли к осознанию необходимости признать право на информированность одним из основных гражданских прав, что и получило правовое оформление в таких законах, как американский Акт о свободе информации. Мы видели, однако, что, номинально поддерживая прозрачность и открытость, МВФ и Всемирный банк еще не восприняли эти идеи. Они должны это сделать.
РЕФОРМИРОВАНИЕ МВФ И ГЛОБАЛЬНОЙ ФИНАНСОВОЙ СИСТЕМЫ
Есть общие моменты в реформах, в которых нуждаются международные экономические институты, но каждый институт имеет свою специфическую группу проблем. Начну с МВФ отчасти потому, что это позволяет лучше уяснить некоторые проблемы, которые существуют в меньшей степени и в других институтах.
Предыдущая глава начинается с вопроса о том, почему организация, персонал которой состоит из таких талантливых (и высокооплачиваемых) государственных бюрократов, сделала так много ошибок? Я предположил, что часть проблем МВФ возникла из-за несоответствия между первоначальными целями, для которых он был создан, в том числе укрепление глобальной экономической стабильности, и новыми целями, такими, как либерализация рынка капитала, которые скорее отвечают интересам финансового сообщества, чем глобальной стабильности. Это несоответствие привело к интеллектуальной непоследовательности и несовместимости отдельных мероприятий в масштабах, выходивших за рамки чисто научного интереса. Неудивительно, что в таких условиях трудно было проводить последовательную политику. Экономическая наука слишком часто заменялась идеологией, такой идеологией, которая давала четкие директивы, но не всегда работоспособные рекомендации. Но эта идеология хорошо согласовывалась с интересами финансового сообщества даже тогда, когда рекомендации оказывались неудачными, и поэтому эти интересы тоже обслуживались недостаточно хорошо.
Одним из важных различий между идеологией и наукой является то, что наука признает границы познанного. Всегда существует некоторая неопределенность. В противоположность науке МВФ никогда не обсуждает неопределенности, связанные с политикой, которую он рекомендует. Он скорее хочет создать образ непогрешимого. Эта позиция и это умонастроение затрудняют обучение на ошибках прошлого, ибо нельзя учиться на ошибках, не признавая их. В то время как многие организации пытаются убедить других в своей непогрешимости, проблема МВФ заключается в том, что Фонд зачастую действует так, как если бы сам почти что уверовал в свою непогрешимость.
МВФ признал свои ошибки в Восточной Азии: ограничительная фискальная политика усугубила спад, стратегия реструктуризации финансовой системы в Индонезии привела к набегу вкладчиков на банки, что только ухудшало состояние дел. Но не вызывает удивления то, что Фонд и министерство финансов США, которые ответственны за навязывание многих политических мероприятий, попытались ограничить критику и свернуть дискуссию. Обе организации пришли в ярость, когда Всемирный банк в своем докладе коснулся этих и других ошибок и репортаж об этом был напечатан на первой странице «Нью-Йорк тайме». Были даны указания надеть намордники на критиков. В дальнейшем МВФ не занимался основательным рассмотрением проблемы. Там никогда не задавались вопросом, почему случились эти ошибки, что было неверно в моделях или что нужно сделать, чтобы предотвратить их повторение во время кризисов, неизбежных в ближайшем будущем. (На январь 2002 г. в состоянии кризиса находится Аргентина. И опять политика выкупа долгов, предложенная МВФ, провалилась; ограничительная фискальная политика, на которой Фонд настоял, загоняет экономику все глубже в рецессию.) МВФ никогда не задавался вопросом, почему его модели систематически недооценивали глубину рецессии или почему его политика систематически была излишне ограничительной.
