игроков в ущерб более слабым. Но минимизировать издержки манипуляций – реально. Сделать это можно, предоставив определенные гарантии наиболее уязвимым участникам политического процесса и не лишая их реальной возможности выражать свои предпочтения в императивной, обязательной к исполнению форме. Эти участники – не оппозиция. Это вообще не политики. Это народ. Второй главный принцип институциональной инженерии состоит в том, что, сколь бы скромной ни была заинтересованность народа в политике, институты не должны создавать препятствий к ее практической реализации. При другом подходе институциональная инженерия ведет прямой дорогой к авторитаризму, что и наблюдалось в течение первых двух десятилетий XXI века в России.
5.1 Природа и последовательность действий переходного периода
Для правильного понимания представленного в этой главе анализа важно учитывать, что переходный период ведет к демократии, но реализуется в условиях, когда самой демократии еще нет.
Приняв такую аналитическую модель, следует сделать ряд дополнительных допущений относительно идеологического контекста, в котором будет протекать переходный период. Поскольку мы не знаем, какая ситуация будет непосредственно предшествовать прекращению персоналистского режима, то мы ничего не можем сказать и об идеологических моментах, которые окажутся в этот момент в фокусе общественного внимания. Однако, хотя этот идеологический контекст и будет существенно определяться неизвестными на данный момент условиями, можно без особых сомнений выделить некоторые моменты, которые повлияют на этот контекст.
Идея перехода к демократии важна для консолидации и мобилизации существующего демократического актива. Однако для создания и расширения массовой базы в поддержку перехода, что имеет критическое значение в электоральной перспективе, более важным будет обеспечение политического и социального порядка, создание эффективной государственности, соответствующей целям национального развития. Между этими моментами существуют точки синергии, очевидные уже сейчас (отсутствие независимой судебной системы, коррупция, неэффективность ручного управления, растрата ресурсов на внешнеполитические авантюры), и условия перехода, какими бы они ни были, создадут новые такие точки. Однако разумно исходить из допущения, что различия в восприятии этих моментов как на уровне самого переходного политического руководства, так и на уровне актива и масс сохранятся.
Разумеется, условия перехода в какой-то степени укажут новым властям, какому из этих моментов следует придавать большее значение, чтобы достичь их ситуационно оптимального баланса, однако решение этой задачи не придет автоматически. Нельзя исключить, что эти условия разойдутся с существующими правовыми нормами, и совершенно очевидно, что полностью следовать им не удастся. Поэтому важно последовательно придерживаться позиции, что цель состоит не в революционном сломе существующей системы, а в восстановлении и совершенствовании конституционного порядка, нарушенного в результате узурпации власти, и в исключении условий для новой узурпации власти. Это необходимо, во-первых, с внутриполитической точки зрения (для повышения легитимности нового руководства в массовом сознании), а во-вторых, с внешнеполитической точки зрения – чтобы облегчить достижение взаимопонимания с зарубежными партнерами.
В связи с этим следует отметить, что, скажем, некоторые нормы действующей Конституции могут стать полезным инструментом для решения задач переходного периода. Конституция имеет массу недостатков с точки зрения устойчивого функционирования демократии, что очевидно уже из того факта, что она никак не воспрепятствовала краху демократии в России. Подробнее на этом еще предстоит остановиться. Однако задачи переходного периода потребуют применения экстраординарных полномочий исполнительной власти, а объем таких полномочий, заложенный в Конституции, как раз и является экстраординарным с точки зрения обычной демократической практики.
Отсюда вытекает вывод, что нужно по мере возможности стремиться реализовать задачи переходного периода в конституционных рамках, а разработка и принятие новой Конституции должны быть отнесены к числу дальнейших задач при строительстве демократических институтов.
Реализация такого подхода значительно облегчается «конституционной реформой», предпринятой российскими властями в 2020 году. Эта реформа, проведенная с явным попранием процедурных норм, буквы и особенно духа самой Конституции, особенно ее первой главы, создает дополнительные и сильные основания для аргумента, согласно которой целью политического перехода является восстановление конституционного порядка.
В предыдущей главе были выделены четыре требования, без удовлетворения которых говорить о начале переходного периода как такового было бы неправильно. Все эти требования, на самом деле, довольно сложные в реализации. Я остановился только на одном аспекте этих предварительных перемен, партийной реформе, но другие тоже потребуют тщательной концептуальной, а затем и правовой проработки. Однако очевидно, что после начала переходного периода как такового страна столкнется со значительно более масштабными задачами.
Ключевой среди них, по моему мнению, должна стать судебная реформа. Нынешнее состояние российской судебной системы не является удовлетворительным ни с какой точки зрения, и оно вызывает довольно широкое недовольство как внутри правящего класса, так и на массовом уровне восприятия политики. Таким образом, судебная реформа создает оптимальную точку синергии между узкими задачами переходного периода и более широкими задачами демократизации. В частности, до завершения основных мероприятий, связанных с судебной реформой, нельзя приступать даже к подготовке выборов выше муниципального уровня, поскольку без независимых судов не будет механизма для разрешения споров между субъектами избирательного процесса. Любой спор между ключевыми игроками будет оборачиваться политическим кризисом.
Некоторые из основных задач переходного периода, будучи чрезвычайно важными, не имеют политического институционального измерения (или оно вторично) и поэтому ниже не обсуждаются. Таковы, например, все меры в области экономической политики. Другие меры, будучи явно политическими, нужно будет гибко детализировать в ходе преобразований, но заранее намечать конкретные решения бессмысленно и контрпродуктивно. Однако перечислить некоторые из этих мер стоит.
Это: формирование новых органов федеральной исполнительной власти; принятие (в виде указов или законов) основополагающих актов нового политического руководства, устанавливающих структуру федеральных и региональных органов власти и представляющих план политической реформы, а также отмена или приостановление действия антидемократических законов; изменение состава губернаторского корпуса путем переназначения губернаторов в большинстве регионов; решение вопросов, связанных с ныне действующими органами федеральной законодательной власти и конституционного надзора.
Я уже отмечал, что единственный вид выборов, который было бы полезно проводить в условиях переходного периода, – это выборы органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления в современной России находятся в полной зависимости от региональных властей, и сохранение такого положения вещей несовместимо с целями демократического развития страны. Помимо прочего, политическое бесправие органов местного самоуправления препятствует развитию конкурентной политики на местах, а тем самым – формированию профессионального политического класса вообще и кадрового потенциала для общенациональной политики в частности.
Такое положение вещей может и должно быть изменено уже в рамках переходного периода.
Можно установить следующие основные принципы формирования новых органов местного самоуправления: 1. Органы государственной власти не имеют права участвовать в формировании органов исполнительной власти местного самоуправления ни в каком виде. 2. Глава местного самоуправления в обязательном порядке избирается населением. 3. Члены муниципальной администрации назначаются по согласованию с депутатами местного
