Принимаемые в этих случаях указы „фактически выполняют роль закона“[235].
Их можно условно назвать „законодательными указами“. Они близки по юридической силе к законам, но им не тождественны. Юридическая сила таких указов все же отличается от юридической силы законов. Особенность юридической силы „законодательных указов“ выражается в следующем.
Во-первых, как показывает практика работы Президиума, последний издает законодательные указы в случае необходимости и соответственно этому не по всем вопросам компетенции Верховного Совета, а по вопросам, требующим, как правило, срочного решения в период между сессиями.
Во-вторых, указ лишь прекращает действие закона, в который вносится изменение или дополнение. Это значит, что изменения в законодательстве еще не являются окончательными. Верховный Совет может не одобрить указ, что влечет за собой восстановление действия прежнего закона (без какой-либо новой процедуры его принятия).
В-третьих, нормативные указы, вносящие изменения и дополнения в законодательство, подлежат обязательному утверждению Верховным Советом на его очередной сессии. Это утверждение сообщает нормам, содержащимся в законодательном указе, такую же юридическую силу, какую имеют нормы закона. Поэтому официальные изменения в текст закона вносятся после одобрения указа Верховным Советом.
В литературе высказано мнение, согласно которому указ, вносящий изменения в действующее законодательство, приостанавливает действие закона[236]. Возражая против этого мнения, И.Н. Кузнецов пишет, что „в буквальном смысле слова „приостановление“ действия какого-либо акта означают временное прекращение его применения органами государства, но отнюдь не замену его новым актом, вступающим в действие вместо приостановленного“[237].
Приведенное соображение заслуживает внимания. Однако надо видеть и то, что замена старого акта после принятия указа еще не является окончательной: такого рода последствия наступают лишь после утверждения указа Верховным Советом. До этого же момента указ только прекращает действие закона, но не отменяет его.
Обосновывая конструкцию „прекращение действия“ закона, следует обратить внимание на то, что и принятые нормативные акты могут определенный промежуток времени не действовать, т. е. существовать, но еще не обладать юридической силой. Такое своеобразное состояние нормативных актов наблюдается в случаях, когда они вступают в действие не сразу в момент их принятия. Здесь до вступления в силу нормативный акт существует, хотя и не действует. Аналогична в принципе картина при издании указа, изменяющего или дополняющего закон (с той лишь разницей, что в данном случае идет процесс отмены закона).
Защищаемая конструкция „прекращение действия“ закона важна и в практическом отношении: если считать, что указ непосредственно отменяет или изменяет закон, то при отказе Верховного Совета в утверждении указа пришлось бы не восстанавливать его действие, а заново принимать прежний закон, изменения же в действующее законодательство вносить сразу после издания указа.
6. Подзаконный нормативный акт.
Это — нормативный юридический акт компетентного органа, который основан на законе и закону не противоречит.
Необходимо сразу же подчеркнуть главное: самое существование категории подзаконных актов, выявляемой с достаточной четкостью именно в социалистическом обществе, предопределено требованием верховенства закона, В условиях строгой законности все юридические акты (нормативные и индивидуальные) подразделяются на две соподчиненные группы-законы и подзаконные акты. Это является реальной гарантией высокого демократизма всей системы правовых актов, неуклонного проведения в ней общих принципов социалистического права.
Понятие „подзаконные акты“ отражает одну общую черту их содержания-то, что они основываются на законе, а также одну общую особенность их юридической силы-то, что они закону не противоречат. В остальном же акты рассматриваемой группы во многом различаются между собой, имеют существенные особенности и по содержанию, и по юридической силе. Причем последний из указанных критериев применительно к подзаконным актам берется в связи с двумя признаками: а) компетенцией правотворческого органа» и б) сферой (областью) действия акта.
По указанным признакам все подзаконные нормативные акты могут быть подразделены на четыре основные группы: 1) общие, 2) местные, 3) ведомственные, 4) локальные (внутриорганизационные).
Рассмотрим вкратце эти группы на материале советской законодательной системы.
Общие подзаконные акты. Это — нормативные подзаконные акты, которые издаются органами общей компетенции и распространяются на всех лиц в пределах страны. По своему значению они занимают второе, после законодательных актов, место в социалистической законодательной системе. Подобно законам, общие акты могут устанавливать субъективные права и обязанности в отношении всех субъектов в пределах страны; причем даже акты, принятые по отдельным вопросам, имеют общую юридическую силу: они должны признаваться обязательными всеми субъектами.
К общим подзаконным актам относятся:
а) акты постоянно действующих органов Верховных Советов. К ним принадлежат указы и постановления Президиума Верховного Совета СССР и Президиумов Верховных Советов союзных и автономных республик, принятые по вопросам, которые они вправе решать сами окончательно;
б) акты высших исполнительных и распорядительных органов государственной власти (правительства). Совет Министров СССР и Советы Министров союзных и автономных республик оформляют свою правовую деятельность в виде постановлений и распоряжений. Как общее правило, нормативный характер имеют в основном постановления; такой же характер могут иметь и отдельные распоряжения. В постановлениях Совета Министров СССР нередко содержатся первичные нормы. По отношению к актам, издаваемым органами управления, и актам местных органов государственной власти постановления правительства обладают превосходящей юридической силой[238];
в) акты отдельных ведомств. В некоторых случаях отдельным ведомствам предоставляется право издавать акты не только внутреннего (ведомственного) значения, но и внешнего действия — общие подзаконные акты. Таковы, например, акты Министерства путей сообщения СССР, которое вправе издавать правила перевозок отдельных видов грузов, а также правила перевозок пассажиров и багажа. Во всех указанных случаях основы взаимоотношений между данным ведомством и иными субъектами должны быть урегулированы в законах и других общих нормативных актах (указах Президиума Верховного Совета, постановлениях правительства).
Местные подзаконные акты. Это — нормативные подзаконные акты, издаваемые территориальными органами государственной власти и управления и распространяющиеся на лиц, находящихся на данной территории. В отличие от общих, рассматриваемая группа актов посвящена вопросам местной жизни в пределах той или иной административно-территориальной единицы-края, области, района, города, поселка, села и др.
Отсюда и своеобразие их юридической силы. Местные акты, в принципе, имеют внешнее действие — распространяются на всех лиц, но в пределах данной территории.
Местные акты издают местные Советы и их исполкомы. В соответствии со ст. 148 Конституции СССР местные Советы народных депутатов принимают решения в пределах полномочий, предоставленных им законодательством Союза ССР, союзной и автономной республики. Решения местных Советов обязательны для исполнения всеми расположенными на территории Совета предприятиями, учреждениями и организациями, а также должностными лицами и гражданами.
Ведомственные подзаконные акты. Это — подзаконные нормативные акты, которые издаются органами специальной компетенции (ведомствами) и распространяются на организации и лиц, входящих в данное ведомство[239]. Они, в отличие от общих и местных актов, посвящены вопросам, имеющим внутреннее значение для определенного ведомства — министерства, государственного комитета. Поэтому, в принципе, они обладают внутренним действием: распространяются только на организации и лиц в пределах данного ведомства.
Ведомственные акты издают многие государственные органы (а также общественные организации в тех пределах, в каких они наделены государством правотворческими функциями).
Большое число разнообразных ведомственных актов издают исполнительно-распорядительные органы — органы государственного управления. Ведомственные акты органов государственного управления сами подчас образуют определенную систему, различаются по своей юридической силе. Наибольшей, (преобладающей) юридической силой среди ведомственных актов органов государственного управления обладают акты центральных органов отраслевого или функционального управления. К ним относятся, например, приказы и инструкции министров, председателей государственных комитетов.
