Применение права представляет собой специальную правовую деятельность, имеющую творческое, организующее содержание.
Положение о применении советского права как активной, творчески-организующей деятельности разработано П.Е. Недбайло[335]. Следует признать оправданным, что на первоначальном этапе исследования данной проблемы в едином плане рассматривались все активные формы реализации права, которые сопряжены с организацией осуществления юридических норм. На это обстоятельство можно указать еще и потому, что некоторые индивидуальные акты, связанные с использованием юридических норм (осуществлением субъективных прав), довольно близки к актам применения права. Таковы, например, договоры и односторонние акты (сделки) в гражданском, трудовом», колхозном праве. Их близость к актам применения выражается не только в том, что здесь деятельность субъектов тоже носит сложный характер, но и в том, что указанные акты нередко выполняют функции индивидуального автономного регулирования общественных отношений. Именно поэтому при совершении такого рода актов необходимо в ряде случаев использовать правила и приемы, выработанные в области применения права (например, толкование, оценку фактов, правила юридической техники).
Однако на последующих этапах общетеоретического исследования реализации права оказалось необходимым пойти дальше «чисто организационной» концепции. Своеобразие действий субъектов при различных активных формах реализации права настолько велико, ее процесс, ее течение, а главное — результаты отличаются столь значительными особенностями, что под давлением самих фактов правовой действительности пришлось выделить такую реализацию, которая основана на властной деятельности государственных (а в некоторых случаях общественных) органов[336].
Оказался недостаточно точным и взгляд (его в свое время придерживался также автор настоящего курса), согласно которому применение права рассматривалось как одна из форм реализации, находящаяся в одном ряду с другими формами — соблюдением, исполнением, использованием. Все же и с социальной, и с юридической сторон место государственно-властной деятельности в движении механизма правового регулирования — особое, по некоторым чертам близкое к правотворчеству, связанное с самой государственно-властной природой правового регулирования. Оно характеризует не итог, а процесс реализации, участие в этом процессе компетентных органов, его обеспечение и юридическое обогащение (или корректировку) путем индивидуальной государственно-властной деятельности этих органов.
Реализация юридических норм, основанная на властных полномочиях компетентных органов, занимает особое место в механизме правового регулирования. Если при соблюдении, исполнении и использовании завершается действие механизма правового регулирования (лица совершают фактические действия), то здесь в него включаются новые дополнительные элементы, которые применительно к данному случаю конкретизированно подкрепляют властность юридических норм, индивидуально регулируют общественные отношения и тем самым обеспечивают достижение целей правового регулирования.
2. Субъекты применения права.
Одна из важнейших особенностей применения права, отражающая его властно-государственный характер, состоит в том, что применять юридические нормы могут только специальные (компетентные) органы.
Большинство правоприменительных органов — органы государства[337]. Значительное число их административные органы, осуществляющие иногда довольно глубокую индивидуально-правовую деятельность (при социализме — в связи с необходимостью обеспечения планового руководства экономическим и социальным развитием, справедливым, на социалистических началах, распределением материальных благ из общественных фондов и др.).
Необходимо указать на то особое место, которое занимают среди субъектов применения права органы правосудия — суды. По самой направленности своей деятельности, ее организации и формам они призваны судить (и способны судить) «о праве», т. е. о самой правомерности поведения участников общественных отношений, с введением в действие всех вытекающих отсюда государственно-правовых последствий — назначением наказания за преступление, принудительным изъятием имущества и т. д.
С этой точки зрения, отмечая немалое науковедческое и политико-правовое значение понятия «применение права», научно-строгое воплощение в нем идеи законности, нужно иметь в виду и другое. Данное понятие имеет и отрицательную сторону: охватывая «на равных» индивидуально-правовую деятельность всех властных субъектов, оно несколько затеняет главное на данном участке правовой деятельности — единство права и правосудия. По самой сути специфически правовых закономерностей правовой надстройки индивидуально-правовая деятельность должна быть воплощена, прежде всего, в правосудии, в судебной деятельности. Именно она при прогрессивных социально-классовых условиях способна обогатить нормативное содержание правовой системы. Не случайно, поэтому К. Маркс, подчеркивая необходимость деятельности по применению закона к конкретному случаю, говорил о том, Что здесь «требуется также и судья»[338].
3. Применение права как разновидность государственной деятельности (социального управления).
По своему социальному содержанию применение права, как и правотворчество, представляет собой управленческую деятельность — одну из разновидностей социального управления.
Однако применение права — это не управление вообще, а управление специализированного характера, нацеленное на обеспечение строгого воплощения в жизнь общих программ, закрепленных в нормах права. На основании, в пределах и направлениях, предусмотренных юридическими нормами, правоприменительные органы активно включаются в самый процесс правового регулирования, решают юридические дела, продолжают в конкретной ситуации правовое регулирование данных отношений.
Подчеркивая необходимость особого подхода при решении управленческих вопросов в области применения права, нужно вес же с максимальной полнотой учитывать отмеченную выше принадлежность применения права к социальному управлению. Следовательно, на применение права могут быть, правда, с немалыми коррективами, распространены понятия и характеристики науки управления. Разрабатываемые в этой науке положения об информации, управленческом процессе, стадиях управления и т. д. в ряде случаев дают возможность найти новые грани при освещении вопросов применения права. В частности, как и в любом процессе социального управления, центральным звеном правоприменительной деятельности должно быть признано управленческое решение — решение данного юридического дела. Юридические же нормы выступают в качестве общей программы, а сведения о фактических обстоятельствах — в качестве информации, которая лежит в основе этого решения[339].
4. Основания применения права.
В широком смысле основанием для применения права являются обстоятельства, выражающие специфические жизненные условия, в которых функционирует правовая система, потребности ее конкретизированного действия в тех или иных жизненных ситуациях. Причем условия и потребности, предопределяющие необходимость введения в действие государственно-властной силы, принятие компетентными органами властного решения, в результате которого в ткань правовой системы включается индивидуальное предписание.
Если же обратиться к более конкретным основаниям применения права, то все они таковы, что ближайшим образом согласуются с государственно-властной природой применения права.
Среди этих оснований, прежде всего, обращают на себя внимание обстоятельства, обусловливающие необходимость индивидуального поднормативного регулирования. Это обстоятельства, свидетельствующие об особенностях данной конкретной обстановки, о своеобразии тех или иных отношений, о необходимости осуществления контроля за возникновением прав и обязанностей.
Характерно, что в социалистическом обществе в некоторых областях общественной жизни правоотношения вообще не могут возникнуть или измениться, а, следовательно, механизм правового регулирования вообще не может «приступить к работе» без актов применения права, при помощи которых осуществляется поднормативное индивидуальное регулирование[340]. В социалистическом обществе это относится, например, к властной деятельности органов государственного управления, направленной на решение конкретных вопросов в области хозяйства (выделение фондов, утверждение титульных списков и др.), распределение некоторых материальных благ (распределение квартир в домах государственного фонда, назначение пенсии и др.), организацию воспитания детей (установление опеки, усыновление и др.).
