В контексте настоящего исследования понятие регулирования, адаптируя определение Г. В. Мальцева (2006) [203, c. 193], рассматривается как правовое воздействие на общественные отношения, которое придает им свойства, необходимые для реализации государством обязательств по обеспечению прав детей на охрану здоровья. Предложенный подход отражает социально-экономическую обусловленность неблагоприятных изменений в состоянии здоровья детей в России и соответствует общей направленности норм международных документов по правам ребенка, в которых уязвимость и зависимость от условий и факторов внешней среды определяется в качестве важнейшей биосоциальной особенности детства. Осуществление государственной политики в области охраны здоровья детей соответствует положениям Декларации «Мир, пригодный для жизни детей», принятой Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 10 мая 2002 г. [223], где подчеркнуто, что политика государства должна быть направлена на устранение не только непосредственных, но и «более широких и глубоких причин» сохраняющейся недостаточной защиты детей в обществе.
Научное обоснование применения методов политики для решения медико-социальных проблем детства относится к компетенции здравоохранения[2]. В 2003 г. совместным приказом Министерства здравоохранения России и Российской академии медицинских наук выработка научно обоснованной концепции государственной политики в области охраны здоровья детей была включена в программу мер, принятую по итогам Всероссийской диспансеризации детей (2002)[3]. Необходимость решения указанной задачи поддержана участниками XIV (LXXVII) сессии Общего собрания Российской академии медицинских наук «Научные основы охраны здоровья детей» (9–11 декабря 2004 г.), в итоговом документе которой подчеркнуто ключевое значение государственной политики для комплексного решения наиболее актуальных вопросов детского здравоохранения [201]. Аналогичная точка зрения изложена в материалах Научной сессии академий наук, имеющих государственный статус, проведенной под лозунгом «Здоровье и образование детей – основа устойчивого развития российского общества и государства» (5–6 октября 2006 г.) [84].
В представленном исследовании в качестве его объекта определена сфера государственной деятельности в области охраны здоровья детей, функционирование и развитие которой подчиняется закономерностям, обусловленным уровнем развития здравоохранения, а также господствующей в обществе моральной и правовой практикой в отношении ребенка.
Предмет исследования охватывает общественные отношения, воздействие на которые средствами государственной политики позволяет получить необходимый результат – улучшение здоровья детей.
Исходя из вышеизложенного, целью данной работы явилось изучение условий и факторов формирования государственной политики в области охраны здоровья детей, обоснование концептуальной модели ее структуры и функционирования и выработка на этой основе рекомендаций по совершенствованию системы детского здравоохранения.
В ходе исследования решены следующие задачи:
– изучена эволюция стратегии охраны здоровья детей в России в конце ХХ – начале XXI вв.;
– проанализированы теоретические основания данного направления государственной политики;
– обоснованы рекомендации по совершенствованию понятийно-категориального аппарата научных исследований проблем охраны здоровья детей;
– изучено взаимодействие государственной политики в области охраны здоровья детей с другими направлениями политики (социальная политика, семейная политика, политика в области образования и др.);
– выявлены и исследованы объективные предпосылки институциональной дифференциации государственной политики в области охраны здоровья детей;
– изучены и систематизированы правовые основы формирования государственной политики в области охраны здоровья детей;
– обоснованы рекомендации по совершенствованию законодательного обеспечения детского здравоохранения;
– разработана концепция государственной политики в области охраны здоровья детей в Российской Федерации.
Предметная область исследования относится к макроуровню общественной системы: государство, здравоохранение, межсекторальное взаимодействие, прогнозы и стратегии социально-экономического развития, федеральные целевые программы, демографические, экономические процессы и т. п. Учитывая, что государственное управление входит в сферу относительно закрытых объектов для научного изучения [44, c. 4], особое внимание было уделено обеспечению адекватности эмпирической базы. С этой целью в разработку были включены источники информации (опубликованные и доступные в электронных информационных ресурсах), раскрывающие деятельность высших институтов государственной власти, ответственных за охрану здоровья детей. К таким источникам отнесены:
– федеральные нормативные правовые акты (Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в области здравоохранения, научные документы Российской академии медицинских наук);
– официальные документы федерального уровня (государственные доклады о состоянии здоровья населения Российской Федерации, государственные доклады о положении детей в Российской Федерации, статистические данные и др.);
– нормативные правовые акты и официальные документы ряда субъектов Российской Федерации.
В исследование включены также международные документы (доклады и нормативные акты международных организаций системы ООН, Конвенция о правах ребенка, Всемирная декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей, документы Комитета по правам ребенка и др.), научные публикации.
Существенной особенностью изученных федеральных нормативных правовых актов, в значительной степени обусловившей возможность проведения данной работы, является то, что многие из них содержат не только нормативные предписания, но и важную аналитико-синтетическую информацию, отвечающую в силу своего высокого статуса государственных документов требованиям актуальности и обоснованности принимаемых мер, надежности и достоверности включенных в систему аргументации фактов, статистических и других данных, объективности выводов и оценок, в том числе относительно причинно-следственных связей между изучаемыми явлениями.
Для формирования эмпирической базы были изучены около 900 источников информации, из которых 359 включены в разработку.
Использованные методы исследования: логический анализ, контент-анализ, метод научной идеализации, метод классификации, метод построения типологии, метод экстраполяции, структурно-функциональный анализ, исторический метод.
Как показывает наш опыт, научное исследование конкретной проблемы нередко актуализирует смежные вопросы, которые «могут получить осмысление и решение как ее частности» [40, c. 89]. Поэтому мы стремились не упустить из внимания и фиксировали те аспекты и существенные моменты изучаемых явлений, которые связаны с проблемами охраны здоровья детей и представляют интерес для последующего специального, в том числе междисциплинарного анализа.
Глава 1
Эволюция стратегии охраны здоровья детей в современной России
В данном исследовании понятие стратегии определяется как общий план развития определенной сферы жизнедеятельности общества и смежных секторов, а в качестве элементов стратегии идентифицируются: система представлений, норм, средств, методов и направлений деятельности по реализации этого плана. Стратегия «рассчитана на относительно длительный промежуток времени и ориентирована на достижение фундаментальных целей, определенных национальными целями и ценностями» (О. Бельков, 2006) [18].
Такое понимание стратегии соответствует характеру мер, осуществляемых в течение почти двух десятилетий в России с целью сохранения здоровья детского населения.
Поскольку понятие стратегии описывается категорией времени, в рамках нашего исследования в качестве исходной точки отсчета периода, охватывающего эволюцию государственных мер по охране здоровья детей в России, принято начало 90‑х годов. Для этого имеются следующие основания.
Во‑первых, 15 сентября 1990 года в Российской Федерации вступила в силу Конвенция о правах ребенка, в которой определены государственные меры по охране здоровья детей.
Во‑вторых, к началу 90‑х гг. относится принятие первых нормативных правовых актов по проблемам детства в новых социально-экономических и политических условиях Российской Федерации.
