Еще решительней разломал Павел всю систему местного управления, учрежденную в 1775 году: были ликвидированы должности наместников, закрыты приказы общественного призрения, управы благочиния, городское сословное управление было слито с органами полиции, городские думы ликвидированы. Реформе подверглась и созданная Екатериной судебная система. Изменил Павел и административно-территориальное деление страны, принципы управления окраинами империи.
Прибалтийским губерниям, Украине и некоторым другим территориям были возвращены традиционные органы управления.
Наступление на дворянские привилегии, обозначенные Жалованной грамотой 1785 года, началось практически с первых дней павловского царствования. Уже в 1797 году был объявлен смотр всем числящимся в полках офицерам и не явившиеся уволены в отставку. На первый взгляд, эта мера была вполне разумна и справедлива, но за ней последовало ограничение привилегий для неслужащих дворян: в 1800 году Павел распорядился большинство из них определить в военные. С октября 1799 года был установлен порядок, по которому для перехода с военной службы на гражданскую требовалось специальное разрешение Сената. Другим указом неслужившим дворянам было запрещено участвовать в дворянских выборах и занимать выборные должности.
Историкам известны и случаи применения в павловское время отмененных Екатериной для дворянства (как и для некоторых других категорий населения) телесных наказаний. Но ошибочно считать, что политика Павла была направлена против дворян. Скорее, он стремился превратить их в рыцарское сословие — дисциплинированное, организованное, поголовно служащее и преданное своему государю. Не случайно Павел сделал попытку ограничить приток в ряды дворянства представителей прочих сословий.
В области внешней политики Павел I заявил о желании мира со всеми странами и об отказе от каких бы то ни было военных действии, что прямо вытекало из «Рассуждения» и «Наказа».
Решительно изменился Петербург. Шлагбаумы, верстовые столбы, будки были выкрашены в черно-белый цвет (тогда он считался верхом уродства). Жестко регламентировалась жизнь горожан. Запрещено было носить фраки, круглые шляпы, а предписывались немецкие камзолы, треуголки, парики и башмаки с пряжками. В 10 часов вечера повсюду гасили огни, и столица должна была отходить ко сну. Даже обедать все должны были в одно и то же время, в 13 часов. Офицерам не разрешалось ездить в закрытой карете, а лишь верхом или в дрожках. При встрече с императором надлежало выйти из экипажа и отдать поклон (только дамы могли оставаться на подножке), в противном случае — арест. Контраст с предыдущим царствованием был столь велик, что ропот, смешанный с язвительными насмешками, доходил до самого императора. Мелочная регламентация банальных, житейских ситуаций была особенно тягостна для дворянства, привыкшего к сравнительно широкой личной свободе.
Новые указы появлялись так часто, что их не успевали освоить, поэтому нарушали их, подвергались взысканиям. За четыре года царствования Павла I издано было 2179 законодательных актов, или в среднем 42 в месяц (при Екатерине II издавалось в среднем 12 в месяц). Разумеется, при стремлении Павла сосредоточить всю полноту власти в своих руках личные его качества становились все более весомым социальным фактором.
Павел I не приближал к себе вельмож, имевших собственное суждение по тому или иному вопросу. Главные критерии, по которым он отбирал высших сановников, суть исполнительность (зачастую слепая), умение, не рассуждая, в кратчайшие сроки выполнить поручение, то есть скорость исполнения приказаний; честность и неподкупность; наконец, «знание службы». Павлу нужны были лишь добросовестные исполнители, бюрократы всех рангов в собственном смысле этого слова, признающие лишь волю вышестоящего да инструкции.
Гатчинский уклад жизни император перенес в Петербург. Свою личную жизнь он так же строго регламентировал, как и быт своих подданных, причем никогда не отступал от однажды принятого режима дня. Обычно он вставал очень рано, пил кофе и уже в 6 часов утра принимал с докладом петербургского генерал-губернатора, в 7 часов слушал доклады по иностранным делам. К 9 часам он выходил на вахт-парад и развод караула, совершаемые, как правило, при большом стечении народа. Когда толпа мешала, Павел I вежливо просил отодвинуться. Вообще же, смотры гвардии длились около двух часов, и всегда, в любую погоду, в мороз или дождь, император на них присутствовал.
Он любил показать себя человеком бережливым, по крайней мере, по отношению к себе, от излишеств воздерживался. Павел имел одну шинель, которую носил и осенью, и зимой. Но даже недруги императора признавали его щедрость. «Расхват имений» в его царствование можно объяснить принципиальными соображениями: император считал, что крестьянину целесообразно находиться в частном владении.
За четыре года своего правления он раздал до 600 000 душ (Екатерина II за 34 года раздала 850 000 душ.) Такой награды мог удостоиться отличившийся на смотре офицер или даже проситель.
В отличие от Екатерины, Павел раздавал прежде всего государственных крестьян, тем самым значительно ухудшая их положение. Объявив в начале царствования, что каждый подданный имеет право обратиться с жалобой лично к нему, Павел жестоко пресекал подобные попытки со стороны крестьян. В декабре 1796 года был издан указ о закреплении крестьян за частными владельцами в Области войска Донского и в Новороссии, в марте 1798 года — о разрешении заводчикам из купцов покупать крестьян к своим предприятиям с землей и без земли. С другой стороны, появился и ряд законодательных актов, объективно способствовавших ослаблению крепостного гнета. Так, в феврале 1797 года была запрещена продажа дворовых и безземельных крестьян с молотка, в октябре 1798 года — продажа украинских крестьян без земли. Впервые крепостные крестьяне должны были принести присягу новому императору наравне с вольными. Наиболее известен «Манифест о трехдневной барщине», изданный Павлом вместе с рядом других важных документов в день его коронации 5 апреля 1797 года.
Основной смысл манифеста заключался в том, чтобы запретить крестьянам работать в воскресные дни. Об ограничении же барщины тремя днями говорилось скорее как о желательном, более рациональном распределении рабочего времени земледельцев.
По отзывам современников, Павел обладал недюжинным умом, замечательной наблюдательностью и крепкой памятью. Власти самодержца он желал придать некий ореол святости, непогрешимости. Апеллировать к нему мог любой человек, бросив жалобу в специальный ящик. Павел лично разбирал жалобы, и ответы его печатались в газете. Таким путем вскрывались крупные злоупотребления. И в этом случае Павел I был непреклонен. Никакие личные заслуги или происхождение не спасали от наказания. Так, князь Сибирский и генерал Турчанинов за лихоимство были разжалованы и приговорены к пожизненной ссылке в Сибирь. При Павле младший офицер мог требовать суда над полковым командиром, рассчитывая на беспристрастное разбирательство.
Для современников в характере Павла на первый план выступали все же дурные качества. А.М. Тургенев находил в нем «запальчивый до исступления характер, опрометчивость», не оставлявшие места здравому рассудку, «наклонность к жестоким наказаниям, разрушающим человека». Для столичного дворянства император был невыносим и потому, что придавал какое-то сверхъестественное значение неуклонному выполнению требований церемониала, любил появляться публично в короне и мантии. С.И. Муханов был посажен под арест за то, что не преклонил колено в ответ на похвалу Павла I, а лишь отсалютовал эспадроном. Главный порок императора Ф.Н. Голицын усматривал в требовании исполнять его волю самым скорым образом, какие бы дурные следствия от этого ни произошли. Павел принципиально считал, что главная добродетель подданных — безусловное послушание царю, его должно уважать, бояться и чтить, как бы он ни был жесток, подданным следует его «укрощать лишь покорностью».
Не понимая и не принимая начинаний Павла I, современники, а за ними и историки объясняли их психическим расстройством императора, дружно признавая при этом наличие у него трезвого ума, разнообразных талантов и проч. Именно сплетни о душевной болезни Павла I были одним из обоснований готовившегося против него заговора, приведшего к убийству. Современники объясняли цареубийство 11 марта 1801 года сословной политикой императора нарушением статей «Жалованной грамоты» 1785 года, репрессиями против офицерского корпуса, политической нестабильностью в стране, ослаблением гарантий дворянских свобод и привилегий, разрывом дипломатических отношений с Англией, наконец, неспособностью монарха управлять империей.
Хотя наказанных телесно дворян насчитывалось не больше десятка, все эти случаи были известны и осуждались как в великосветских салонах, так и в гвардейских казармах. Молва связывала их исключительно о деспотизмом императора.
