Из поучения Мономаха видно, что заседание совета происходило постоянно (каждодневно). Но обыкновенно решения высших земских дел совершались не каждодневно, а по мере возникновения их. Обыкновенные заседания происходили во дворце князя. Дума составляет необходимый составной элемент власти в каждой земле. Боярская дума была не личным советом князя, который мог обратиться к нему или нет по произволу, – напротив, факты указывают на обязательность для князя совещаний с боярами, – обязательность, утвердившуюся обычаем (который тогда заменял закон). Тесная связь боярской думы с князем сохранилась лишь до тех пор, пока дума состояла главным образом из дружинников (дворян) князя, переезжавших с ним из одной земли в другую. С усилением в думе земского элемента, совет бояр получает все большую самостоятельность и становится ближе к вечу, чем к князю.
Права думы уясняются фактами участия думы в решении государственных дел. А именно: дума участвует в решении религиозных вопросов (ею при Владимире решено введение человеческих жертв, вопрос о посылки для исследования веры, вопрос о принятии христианства греческого исповедания). Она участвует в решении законодательных вопросов; Владимир рассуждал с дружиною о «строе и уставе земленем»; восстановление вир и отмена казни при Владимире совершены по совету бояр. Дума участвует в решении вопросов внутреннего государственного устройства, бояре участвуют в решении вопросов о распределении столов между князьями. Боярской думе принадлежит (вместе с вечем) право приглашать князя и рядиться с ним. Дума по преимуществу участвует в решении вопросов внешней политики, войны и мира: договоры заключаются от имени князя и его «светлых бояр». Думе (иногда вместе с вечем) предоставляется высший суд над князьями и членами их семейств, образцом чего может служить суд над Рогнедою, женою Владимира Св. за покушение на убийство мужа.
Под влиянием перемен, испытанных обоими господствующими классами в XI и XII вв. (старейшинами и княжими мужами-боярами) отношения между ними облеклись в своеобразные политические формы, которые существенно изменили состав правительственной думы при князе и самое ее значение. В Киеве, стольном городе великого князя, и в областных городах, где сидели его младшие родичи, при преемниках Ярослава, как и при его предках, князь с советом своих бояр стоял во главе управления. Но прежде этот совет был единственным высшим правительственным учреждением; теперь он должен был считаться с вечем, сходкой стольного города, деятельность которой до XI в. не оставила заметных следов в уцелевших памятниках нашей истории.
Дума и вече представляли собою не параллельные государственные институты и не разные правительственные инстанции, а два общественных класса, две различные политические силы, друг с другом соперничавшие. Эти учреждения различались между собою не столько правительственными функциями, сколько социально-политическими интересами. Отношения между обоими классами, интересы которых находили себе выражение в думе и на вече, в ХII в. основывались на взаимном соглашении, на договоре или «ряде». Князь, садясь на какой-либо стол, должен был прежде всего «утверждаться с людьми» обоюдным крестоцелованием. По понятиям веча, все отношения князя должны были держаться на крестном целовании, на договоре с политическими силами времени, среди которых он вращался. К числу этих сил принадлежали и старшие стольные города: князь должен был «взять ряд» с горожанами, чтобы укрепить свой стол за собою. Необходимость этого вытекала из положения, какое занимали тогда обе стороны, старшие города и князья со своими дружинами. Первый опыт политического объединения русской земли был делом дружных усилий торгового населения больших городов и военного класса, созданного в его среде внешними опасностями русской торговле IX в. Но это объединение разъединило прежних союзников и поставило их друг против друга. Указанная перемена тотчас отразилась на составе правительственного совета при князе; представителей торговой знати, в Х в. сидевших в думе рядом с боярами, не видим там в XI и XII в. Но политическая роль этой знати не пала, а только переместилась на другую сцену: перестав давать князю советников из своей среды, она стала заправительницей городского веча. При таком положении обеих соперничавших сил договор, «ряд» оставался единственным средством поддержания разрушившихся земских связей. Так, правительственный совет при князе стал чисто боярским, служилым. Общественное мнение тогдашней Руси давало большую политическую цену боярскому совету и считало его необходимым условием хорошего княжеского управления. Если князь не советовался с своими боярами, если он «думы не любяшет с мужми своими», летописец XII в. отмечал это, как признак недоброго князя. Советоваться с боярами было для князя не столько формальной обязанностью сколько практической необходимостью. Боярин был не столько слуга, сколько правительственный сотрудник князя, ответственный свидетель и участник его политических дум и предприятий. Князь должен был «являть» ему свою думу; в каждом важном деле предварительное соглашение князя с боярами предполагалось само собою. Бояре считали себя в праве отказать князю в своем содействии, если дело задумано без их ведома, а князя, действовавшего без бояр, общество встречало с недоверием. Князю принадлежал выбор советников; он мог изменять состав своего совета, но не считал возможным остаться совсем без советников, он мог разойтись с лицами, но не мог обойтись без учреждения. Трудно сказать, каково было административное положение членов думы, занимали ли все они какие либо должности вне думы или правительственное значение некоторых ограничивалось званием княжих советников. В думе князя XII и XIII вв. занимали важнейшие места должностные лица, служившие органами княжеского центрального и дворцового управления, а именно: дворецкий, печатник, стольник, меченоша, главный мечник и казначей.
По актам XIV и XV в. легко заметить сходство галицкой думы с польско-литовской радой и боярским советом господарства молдавского, куда из Галиции проникало русское влияние, не прекратившееся и после падения княжества Даниила Романовича. Там и здесь в госуд. совете присутствуют должностные лица, напоминающие советников древних киевских и галицких князей значением и даже иногда названиями своих должностей. Но в польско-литовской раде, как обозначается ее обычный состав в актах XV в., преобладали областные управители, воеводы, наместники и старосты, иногда соединявшие с этими должностями и придворные звания. Среди «жупанов», составлявших совет молдавского господаря XV в., самым значительным элементом был сложный штат собственно дворцовых сановников. Тот же элемент получает решительное преобладание в боярской думе Северной Руси XIV и XV в. Следовательно не столько иноземное влияние, сколько постепенное изменение княжеского хозяйства и связанного с ним управления действовало на состав боярской думы в старых княжествах Юго-Западной Руси. На верхней Волге XIV и XV вв. как и на Пруте и нижнем Дунае тех же веков, склад боярского совета был развитием того, что завязывалось в области среднего Днепра и верхнего Днестра XII вв. Уже при дворе Владимира Мономаха, как видим из его Поучения, существовали эти «наряды»: ловчий, сокольничий и др., из которых состоял дворцовый штат московского князя удельного времени.
Б. думу в Киевской Руси XI – XIII вв. надо отличать от двух других правительственных форм, в которых проявлялась политическая деятельность разных классов общества, от совещания князя со всей дружиной и от городового веча, на котором иногда также появлялся князь со своей дружиной. Б. дума была третьей формой, отличавшейся от двух других тем, что она была учреждением постоянным, действовавшим ежедневно. В обычном своем составе она была односословным советом, состоявшим из людей верхнего дружинного слоя, из бояр. Но в особых случаях в нее приглашались представители духовенства. Совещание с боярами были не политическим правом бояр или обязанностью князя, а практическим удобством для обеих сторон, не условием взаимного уговора, а средством его исполнения.
Наши привычные понятия о центральном и местном управлении мало приложимы к административному устройству удела. В нем действовали рядом два порядка учреждений, между которыми существовало отношение, совсем непохожее на то, какое мы привыкли представлять между органами центрального и местного управления. Один из этих порядков, который можно назвать центральным управлением, составляло дворцовое ведомство; другим была администрация наместников и волостелей, которая по своему отношению к правительственному центру далеко не походила на нынешнее областное управление. Но между этими обоими порядками существовал еще третий, посредствующий и смешанный, который не имеет ничего себе подобного в нынешнем управлении: это администрация частных привилегированных вотчинников. Указанные три ряда учреждений соответствовали трем разрядам, на которые делились земли в удельном княжестве по своему отношению к владельцу удела: первый ряд ведал земли дворцовые, второй черные, третий – земли служилые.
