Наши привычные понятия о центральном и местном управлении мало приложимы к административному устройству удела. В нем действовали рядом два порядка учреждений, между которыми существовало отношение, совсем непохожее на то, какое мы привыкли представлять между органами центрального и местного управления. Один из этих порядков, который можно назвать центральным управлением, составляло дворцовое ведомство; другим была администрация наместников и волостелей, которая по своему отношению к правительственному центру далеко не походила на нынешнее областное управление. Но между этими обоими порядками существовал еще третий, посредствующий и смешанный, который не имеет ничего себе подобного в нынешнем управлении: это администрация частных привилегированных вотчинников. Указанные три ряда учреждений соответствовали трем разрядам, на которые делились земли в удельном княжестве по своему отношению к владельцу удела: первый ряд ведал земли дворцовые, второй черные, третий – земли служилые.
Средоточием первого порядка удельных учреждений был дворец князя в широком смысле этого слова: это было обширное хозяйственное ведомство, в котором предметами управления были, во первых, дворцовые земли, села, деревни и различные угодья с предметами дворцового потребления, потом дворцовые слуги и деловые люди с их разнообразными службами и изделиями на дворец. В этом ведомстве надо различать два главные отделения, между которыми довольно своеобразно распределялись обозначенные сейчас статьи княжеского дворцового хозяйства: одним был дворец в тесном смысле, состоявший под управлением дворецкого; другое отделение составляли дворцовые пути, т.е. были дворцовые ведомства, между которыми была разделена эксплуатация принадлежавших княжескому двору хозяйственных угодий. Управители дворцовых путей вместе с дворецким всего чаще являются при князе как его правительственные сотрудники; почти только из них и состояло высшее центральное управление в Северном удельном княжестве. К ним можно разве присоединить еще казначея с печатником, да тысяцкого с наместником, где они были. В этом поглощении центрального управления княжеским дворцом всего явственнее сказался политически характер северного удельного князя, хозяина землевладельца, для которого дворцовое хозяйство стало главным предметом правительственных заботь. Согласно со всем строем управления в княжестве удельного времени и Б. дума при тогдашнем князе является с такими особенностями, которые во многом отличают ее от позднейшего боярского совета московских государей, хотя последний развился прямо из первой. О княжеской думе удельного периода мы знаем больше всего по частным актам ХIV и ХV вв., в которых отражается ежедневный будничный ход высшего управления.
Высший правительственный класс или, точнее, личный состав высшего управления в княжестве удельного времени обозначается в княжеских грамотах XIV и XV вв. названием бояр введенных и путных или путников, т.е. начальников отдельных ведомств дворцовой администрации; из этих бояр введенных собственно и состояла боярская дума удельного времени. По актам XVI в. название «введенного» было уже устарелым словом, под которым разумели думного человека.
Правительственный совет князя удельного времени состоял из главных дворцовых приказчиков: так можно назвать бояр введенных, и такое название поддерживается языком актов древней Руси. В жалованных грамотах привилегированным лицам обычное выражение удельного времени: «сужу их яз, великий князь, или мой боярин введенный». Боярский совет при князе удельного времени не имел постоянного состава. Советниками князя были все его бояре введенные. Обычные заседания совета составлялись далеко не из всех бояр и трудно отгадать, чем определялся этот состав. Иные дела князь решал, «сгадав» с довольно значительным числом советников, даже иногда при участии высшего местного предводителя церковной иерархии, при решении других по-видимому столь же важных или столь же неважных дел присутствовало всего два три боярина.
По частным актам, уцелевшим от удельного времени, мы застаем боярскую думу в ее первоначальном, еще неотвержденном состоянии и можем следить, как из княжеского совета, случайного в изменчивого по составу в кругу дел, она превращается в учреждение с твердыми формами и определенною компетенциею. Главнейшие моменты в истории боярской думы Московского государства определяются отношениями ее к верховной власти. В XIV и XV вв. замечается бытовое совпадение деятельности думы с действиями княжеской власти, основанное на единстве интересов. Возвышение Московского княжества было вместе с тем возвышением могущества и богатства московских бояр. Отсюда успехи московского единодержавия, помимо поддержки духовенства, главнейшим образом объясняются содействием бояр. Князь Димитрий, умирая, дал такое завещание детям:"бояре своя любите, честь им достойную воздавайте противу служений их, без воли их ничтоже не творите" (Воскр. лет. 1389 г.). При Иоанне III все важнейшие акты государственной деятельности совершались по соглашению с боярами: женитьбу на Софье Палеолог Иоанн III предпринял так: «подумав о семь с митрополитом, матерью своею и бояры..... послал к папе» (Воскр. лет. Под 1469 г.). В XVI в. происходит борьба между самодержавною властью и боярами, начатая со стороны великого князя и продолженная со стороны бояр. Установившееся единодержавие собрало из всех княжеств местные боярские силы в одну Москву; кроме того, здешнее боярство усилилось огромною массою служилых князей, лишенных уделов, которые хотели вознаградить потерянную первую роль в деревне второю в Риме. С другой стороны, уничтожив уделы, лишив бояр права перехода и обратив их в служилых людей, великий князь не нуждался более в их содействии для укрепления своей власти. В малолетство Грозного (1533 – 1546) обстоятельства склонили весы в пользу бояр и в результате получились крайние злоупотребления власти боярами. Со времени воцарения Иоанна(1547), этот царь открыл сознательную борьбу с боярской парией, сначала мерами разумными, приблизив к себе людей худородных, обратившись к совету всей земли (зем. собору)и предприняв несколько здравых законодательных мер, ограничивающих значение удельных князей и бояр; позднее он пустил в ход жестокие казни и гонения (1560 – 1584), вызванные б. ч. не мнимою изменою бояр, а сознательною целью «не держать при себе советников умнее себя». Одною из мер борьбы было разделение государства на опричину и земщину. Земские дела были оставлены в руках бояр; даже ратные должны были решаться «государем, поговоря с бояры». В опричине Иоанн надеялся осуществить вполне свой новый идеал. Но именно здесь обнаружилась неосуществимость и непрактичность его идей; в учреждении земщины он сам признал себя побежденным, отделил верховную власть от государства и предоставил последнее боярам. В полемике Грозного с кн. Курбским сказались воззрения двух борющихся сил. Курбский, не посягая на верховную власть, стоит за старину в доказывает только необходимость для царя «совета сигклитского», т.е. совещаний с боярскою думою. Идеал Грозного: «жаловати сами своих холопей вольны, а и казнити вольны есмы». Ничто не препятствовало Грозному обходиться без боярской думы, не прибегая к казням: но он сам нашел это неосуществимым. Деятельность Грозного, не достигши цели, принесла лишь тот результат, что отделила интересы бояр от царской власти и заставила их в свою очередь уже сознательно обеспечить власть за собою на счет власти монархической. Конец ХV в. (с 1584 г.) и нач. XVII в. (1612 г.) – время таких попыток боярства и боярской думы. По смерти Феодора Иоанновича бояре требовали присяги на имя думы боярской.
В XVII в. господствует нормальное отношение боярской думы к власти царя, т.е. нераздельность действий той и другой, без взаимных посягательств на верховное значение последней и вспомогательную роль первой; государь без думы и дума без государя были одинаково явлениями ненормальными.
В состав думы Московского государства входили только бояре в древнем значении этого слова, т.е. свободные землевладельцы. Затем с превращением их в служилых людей возникло разделение на бояр вообще и бояр служилых в точном смысле. Высший класс служилых именуется"боярами введенными", т.е. введенными во дворец для постоянной помощи великому князю в делах управления. Другой низший разряд таких же дворовых слуг именуется путными боярами или путниками, получившими «путь» – доход в заведывание. Советниками князя, членами боярской думы могли быть только первые, т.е. бояре введенные, именуемые иногда «большими». Это и было переходом к образованию из боярства чина (дававшего потом право на заседание в думе).
Второй элемент, вошедший в состав боярской думы по мере уничтожения уделов, это – князья, делавшиеся советниками великого князя по своему званию князей, не нуждаясь вначале в особом назначении в чин боярина, так как считали свое звание выше боярского. Этот элемент преобладал в думе до конца XVI в., а с этого времени уже далеко не всякий князь попадал в думу; многочисленность служилых князей принудила сделать между ними выбор и проводить в думу лишь некоторых чрез чин боярина.
