Посему-то в монархиях законосовещательная деятельность должна быть обставляема присутствием наилучших сил страны, какие только можно найти.
Среди них в истории находили место и народные представители. Действительно, по смыслу своих задач, законодательные учреждения нуждаются в присутствии не одних представителей службы, не одних специалистов юристов, но и представителей национальной мысли и совести. Среди высших государственных учреждений это именно то место, где особенно желательны и потребны "советные люди" самого управляемого народа, его сословий или общественных учреждений.
Относительно высшей судебной власти должно заметить, что, сохраняя необходимую свою независимость, она никак не может быть ни бесконтрольной, ни распространять идею своей независимости на отношения к самой Верховной власти. Эта последняя претензия, хотя весьма распространенная, решительно ничем не оправдывается и ведет только к деспотизму и деморализации суда. Независимость специализированных властей необходима и разумна только в отношении других специализированных же властей, но Верховная власть есть общая владычица, в не может искажать себя отсечением от своей компетенции целой важной отрасли специализированного управления. Право апелляции к Верховной власти, посему, не может быть уничтожено, хотя и должен быть установлен срок, после которого решение суда, не опротестованное перед Верховной властью, приводится в исполнение.
Нельзя также признать правильности идеи, которая придает суду значение контрольного органа управительных учреждений. Судебное ведомство есть, конечно, хранилище законности, но, во-первых, все вообще ведомства должны сохранять и охранять законность, во-вторых, одного охранения законности недостаточно для органа контроля. В России сенат, получив функцию хранителя законности, являлся и высшей судебной инстанцией, и органом царского контроля. Это было, конечно, лучше, чем отсутствие всякого контроля, но никак не может быть признано достаточным.
Учреждение, контролирующее управление с точки зрения одной законности, не может охватить всей области царского контроля. В действиях частных властей при полном соблюдении законности могут проявляться столь неудобные качества, как вялость, небрежность, неспособность и т. д. Эти качества могут отражаться на ходе управления не менее вредно, чем незаконность. С другой стороны, могут быть действия юридически "незаконные", но составляющие прямой долг служащего как гражданина, исполняющего свой долг в отношении Верховной власти.
Было бы невозможно допускать суд входить в оценку таких действий, в отношении которых приходится оставлять почву строгой законности и становиться на точку зрения общественной пользы и высшей правды. Это значило бы деморализовать суд и подрывать таким образом в системе управительных властей необходимый орган охраны и воспитания законности. А в то же время судебная власть в сфере таких "внезаконных" оценок вовсе не подготовлена к правильному решению и не вооружена надлежащей для этого универсальностью компетенции. Суд, для того, чтобы быть хорошим судом, должен оставаться самим собой властью судебной, а не контрольной. Его дело - сфера законной справедливости.
Такое же искажение идеи судебных учреждений составляет присвоение им права истолкования смысла законов. Дело суда - применение закона, а не его истолкование. Если закон не ясен, и его точного смысла или соотношения с другими узаконениями приходится доискиваться, то это вина законодательных учреждений, которая ими же должна быть исправлена. Обязанность суда в подобных случаях - потребовать разъяснения смысла закона у законодательных учреждений и донести до сведения Верховной власти о замеченной неисправности действия законодательной власти. Но право самостоятельного истолкования смысла закона судебными учреждениями при малейшей распространенности может вести за собой лишь неизбежный произвол суда и создавать в конце концов не разъяснение закона, а, наоборот, безвыходную путаницу противоположных способов его понимания.
Но отстраняя присвоение судом власти, ему не принадлежащей, должно тем незыблемее упрочивать его обязанность неукоснительно применять власть ему свойственную. Обязанность судебной власти привлекать к ответственности нарушителей закона не должна быть парализуема в отношении самых высоких лиц правительственных ведомств. Генерал-прокуратура для сношений по этому предмету должна иметь прямой доступ к Верховной власти, небрежность же ее в отношении возбуждения преследования против высших должностных лиц должна быть поставлена в разряд самых тяжких преступлений по должности.
Переходя к исполнительной власти, должно заметить, что ее надлежащая постановка чаще всего встречает в монархии препятствия, проистекающие от самых достоинств единоличного принципа, обладающего особенными способностями к исполнительному действию, а посему легко приводящему к некоторым в этом отношении увлечениям.
А между тем проистекающий от этого вред столь велик, что именно от чрезмерного пользования монархом исполнительной властью чаще всего подрывалось значение монархии, как власти верховной.
Исполнительная власть, как известно, расчленяется по предметам ведения в систему отдельных самостоятельных министерств, но все они все-таки ведут одно общее дело, а потому должны объединяться в одно правительство.
Монархическая власть при этом очень легко превращается в центральный объединяющий орган министерств, т. е. становится тем, что в конституционных странах представляет первый министр, канцлер кабинета, Но это положение в конце концов и создает ту "бюрократическую олигархию", которая выше обрисована, и представляет столь дефектную правительственную систему. Монарх, поставленный в положение "премьера", лишается возможности отправления своих прямых функций Верховной власти, а в то же время фактически не может не только исполнять, но даже точно узнать действительного содержания бесчисленных дел, подносимых на его решение каждым из министров. Между тем все прикрывается именем монарха, и это снимает с министров всякую действительную ответственность. В результате управление начинает идти со множеством недосмотров и злоупотреблений, представители исполнительной власти, приводят в расстройство власть законодательную и судебную, да н сами более занимаются взаимной борьбой за власть, чем внимательным исполнением вверенных им дел.
Для предупреждения такого ненормального положения дел исполнительные власти должны иметь в законом указанной сфере право (и обязанность) самостоятельного действия, за собственной ответственностью. Необходимо, чтобы они не имели возможности прятаться за Верховную власть, что, понятно, избавляет их от ответственности. Что касается непосредственного участия Верховной власти в исполнительном управлении, оно должно проявляться лишь в строго необходимой сфере.
Задача совершенства управления, следовательно, сводится теоретически к тому, чтобы сфера действия исполнительной власти была правильно разделена на две области, в одной из которых - министры ведут дела самостоятельно, а в другой должны испрашивать Высочайшего разрешения.
Это можно поставить как общее правило монархического управления.
Совершенно к тому же выводу приходит и П. Н. Семенов в своей критике русских учреждений, оговариваясь, впрочем, что это должно сопровождаться существованием очень сильного органа контроля за министерствами и возможным оснащением единоличных докладов министров государю *.
* В целях моей книги, рассматривающей монархический принцип вообще, а не специально русскую практику, нет надобности входить в такие тонкости управительной техники. Но значение единоличного доклада как орудия бюрократической узурпации представляет и общий творческий интерес. Нельзя не обратить поэтому внимания на то, что господство единоличных докладов теперь обличается как источник множества зол всеми критиками русских бюрократических учреждений. Так об этом очень сильно и настойчиво говорит генерал А. А. Киреев. П. Н. Семенов формулирует против них целый обвинительный акт.
"Единоличными докладами, - говорит он, - подрывался главный устой самодержавия - законность и порядок, когда 1) докладами обманывали Верховную власть или неумышленно вводили ее в заблуждение, 2) докладами покрывалось нарушение закона и злоупотребления, 3) докладами изменялись законы, и такие Высочайшие повеления публиковались сенатом, получая этим силу закона, или не опубликовывались и действовали как бы втайне, 4) докладами предрешались государственные меры и умалялось значение учреждений, законно уполномоченных к обсуждению их, 5) докладами обходились государственные учреждения и установленный порядок, 6) докладами, несогласованными между ведомствами, Верховная власть приводилась к опасности противоречия своих действий, 7) докладами Верховная власть вовлекалась в неподлежащую сферу действия, где министры обязаны были принимать меры на свой страх, не прикрываясь Верховной властью.
