перенесенные на международную арену, оставляют все как есть; они оставляют проблемы нерешенными и вопросы нерешенными. В худшем случае, однако, эти процедуры отравляют международную атмосферу и обостряют конфликты, которые несут в себе семена войны. Они предоставляют большинству возможность унижать меньшинство публично и так часто, как оно того пожелает. В форме вето, являющегося следствием голосования большинства в обществе суверенных государств, эти процедуры дают меньшинству оружие, с помощью которого оно может препятствовать воле большинства и вообще не допустить функционирования международного органа. Ни большинству, ни меньшинству не нужно использовать самоограничение или осознавать свою ответственность перед международной организацией или перед человечеством, поскольку то, за или против чего голосует та или иная сторона, не может повлиять на ход событий. Для одной группы суверенных государств голосовать против другой группы суверенных государств - это, дин, ввязываться в глупую игру, которая ничего не может достичь, но вполне может привести к дальнейшему движению к войне.
Решение большинством голосов подразумевает третий из пороков новой дипломатии, который стоит на пути возрождения традиционной дипломатической практики: фрагментация международных вопросов. По своей природе решение большинством голосов касается единичного случая. Факты жизни, с которыми приходится иметь дело с решением большинства искусственно отделяются от фактов, которые предшествуют, сопровождают и следуют за ними, и превращаются в юридическое "дело" или политический "вопрос", который должен быть решен как таковой решением большинства. Во внутренней сфере эта процедура не обязательно вредна. Здесь решение большинства совещательного органа действует в контексте сложной системы приспособлений для мирных изменений, дополняющих, поддерживающих или проверяющих друг друга в зависимости от обстоятельств, но в любом случае настроенных друг на друга в определенной мере и таким образом придающих отдельным решениям согласованность друг с другом и со всей социальной системой.
На международной арене такой системы интегрирующих факторов не существует. Следовательно, здесь особенно неадекватно рассматривать одно "дело" или "проблему" за другим и пытаться решить их последовательностью голосов большинства. Дело или вопрос, например, греческий или палестинский, всегда является отдельной фазой и проявлением гораздо более широкой ситуации. Такой случай или вопрос уходит корнями в историческое прошлое и простирает свои последствия за пределы конкретной местности и в будущее. Наше обсуждение отношений между спорами и напряженностью дало нам представление о тесных отношениях, которые существуют между поверхностными явлениями международных конфликтов и теми большими и неопределенными проблемами, погребенными глубоко под поверхностью повседневных событий международной жизни.^ Рассматривать дела и вопросы по мере их возникновения и пытаться решить их в соответствии с международным правом или политической целесообразностью - значит иметь дело с поверхностными явлениями и оставлять глубинные проблемы необдуманными и нерешенными. Лига Наций пала жертвой этого порока; Организация Объединенных Наций, не вняв примеру Лиги, не только возвела его в принцип, но и развила до тонкого искусства.
Например, нет сомнений в том, что Лига Наций была права, согласно международному праву, исключив Советский Союз в 1939 году из-за его нападения на Финляндию. Но политические и военные проблемы, с которыми Советский Союз столкнулся перед миром, не начались с его нападения на Финляндию и не закончились этим; неразумно было Лиге делать вид, что это так, и решать вопрос под этим предлогом. История доказала неразумность этой претензии, ибо только отказ Швеции пропустить британские и французские войска через шведскую территорию, чтобы прийти на помощь Финляндии, спас Великобританию и Францию от одновременной войны с Германией и Советским Союзом. Всякий раз, когда Лига Наций пыталась разобраться с политическими ситуациями, представленными в виде правовых вопросов, она могла рассматривать их только как отдельные случаи в соответствии с применимыми нормами международного права, а не как отдельные фазы общей политической ситуации, которая требовала общего решения в соответствии с правилами политического искусства. Следовательно, политические проблемы никогда не решались, а лишь отбрасывались и в конце концов откладывались на полку в соответствии с правилами юридической игры.
То, что было верно в отношении Лиги Наций, уже подтвердилось в отношении Организации Объединенных Наций. В своем подходе к ситуациям в Греции, Сирии, Индонезии, Иране, Испании и Палестине Совет Безопасности остался верен традиции, заложенной Советом Лиги Наций.
Специальные политические конференции послевоенного периода повторяли модель фрагментации, установленную Лигой Наций и Организацией Объединенных Наций. Они занимались проблемой Кореи, австрийским мирным договором, германскими репарациями или планом Маршалла. Ни одна из этих конференций не столкнулась с проблемой, все эти вопросы являются отдельными фазами и проявлениями, от решения которой зависит урегулирование этих вопросов: проблемой всеобъемлющих отношений между Соединенными Штатами и Советским Союзом. Поскольку они не желали разобраться с фундаментальной проблемой международной политики, они не смогли решить ни один из конкретных вопросов, которым уделяли внимание только они.
Эта неспособность новой дипломатии даже увидеть проблему, от решения которой зависит сохранение мира, не говоря уже о том, чтобы попытаться решить ее, является неизбежным результатом методов, которые она использует. Дипломатия, которая, вместо того, чтобы говорить с другой стороной в примирительных выражениях, обращается к миру в целях пропаганды; которая, вместо того, чтобы вести переговоры с целью достижения компромисса, стремится к дешевому триумфу бесполезных решений большинства и обструктивных вето; которая, вместо того, чтобы решать главную проблему, довольствуется манипулированием второстепенными - такая дипломатия является скорее обузой, чем активом для дела мира.
Эти три основных порока новой дипломатии усугубляются тем, что легкость современных коммуникаций используется в международных делах не по назначению. Завоевание времени и пространства современными технологиями неизбежно снизило значение дипломатического представительства. Однако это ни в коем случае не сделало необходимым смешение функций между министерством иностранных дел и дипломатическим представительством, характерное для современной дипломатии.
Государственный секретарь или министр иностранных дел физически в состоянии переговорить с любой зарубежной столицей в течение нескольких минут по телекоммуникациям и добраться до нее лично максимум за несколько дней. Таким образом, в американской дипломатической службе выросла тенденция и стала привычкой, что люди, ответственные за ведение иностранных дел, берут на себя роль бродячих послов, спешащих с одной конференции на другую, останавливающихся между конференциями на короткое время в иностранном офисе и использующих свое время там для подготовки к следующей встрече. Люди, которые должны быть мозгом дипломатии, ее нервным центром, выполняют в лучшем случае функции нервных окончаний. Как следствие, в центре образовалась пустота. Нет никого, кто бы стоял перед общей проблемой международной политики и рассматривал все конкретные вопросы как этапы и проявления целого. Вместо этого каждый специалист в министерстве иностранных дел занимается конкретными проблемами, относящимися к его специальности, и фрагментация ведения иностранных дел, которой поддаются методы новой дипломатии, мощно поддерживается отсутствием
