А Гамильтон утверждал (в "Федералисте" № 22), что правило сверхбольшинства " подчинит чувство большего числа чувству меньшего числа". При таких правилах, отмечал он,
Мы склонны успокаиваться, что все в безопасности, потому что ничего плохого не произойдет; но мы забываем, сколько хорошего можно предотвратить и сколько плохого можно произвести, благодаря силе препятствовать тому, что необходимо сделать, и удерживать дела в том же неблагоприятном положении, в котором они могли оказаться в определенные периоды.
За исключением ратификации договоров и отстранения от должности должностных лиц, подвергшихся импичменту, Филадельфийский конвент отверг все предложения о правилах сверхбольшинства в обычном законодательстве Конгресса.
В первоначальном варианте Сената США не было филлибустера. Вместо этого он принял так называемое предложение о предыдущем вопросе, которое позволяло простому большинству сенаторов голосовать за прекращение дебатов. Однако это правило мало использовалось, и в 1806 году, по рекомендации бывшего вице-президента Аарона Бурра, Сенат отменил его. Хотя исторические данные скудны, по всей видимости, Бурр обосновал это тем, что правило применялось редко (Джон Куинси Адамс в своих мемуарах отметил, что оно использовалось один раз за предыдущие четыре года), а когда применялось, то в основном для того, чтобы избежать дебатов по какому-либо вопросу. Нет никаких доказательств того, что Берр или кто-либо другой намеревался изменить правила для защиты партийных меньшинств или обеспечения какого-либо "права" на неограниченные дебаты. По словам исследователя из Конгресса Сары Биндер, сенатское большинство потеряло возможность прекратить дебаты и тем самым заставить голосовать - " по ошибке".
В течение нескольких десятилетий это не имело значения. Организованных филибустеров не было до 1830-х годов (а по некоторым данным, до 1841 года), и эта практика была настолько редкой, что до 1850-х годов у нее даже не было названия. Однако в 1840-х и 1850-х годах южные сенаторы во главе с Джоном К. Кэлхуном начали оформлять неограниченные дебаты - фактическое право меньшинства на вето - как конституционное право меньшинства. Тем не менее, сенаторы в основном воздерживались от его использования. В период с 1806 по 1917 год было проведено всего двадцать успешных филибастеров - менее двух за десятилетие.
В конце XIX века стали активно использовать филибастеры: в преддверии Первой мировой войны филибастер законопроекта о вооружении американских торговых судов перед лицом атак немецких катеров убедил президента Вильсона и лидеров Сената в необходимости создания какого-либо механизма для прекращения дебатов. Так в 1917 году Сенат принял Правило 22, согласно которому голосование двух третей сенаторов могло прекратить дебаты (эта практика известна как cloture) и заставить голосовать по закону. Хотя многие сенаторы поддерживали правило простого большинства (которое бы восстановило систему оригинального Сената), правило двух третей голосов было принято.
Теперь в Сенате действовало правило супербольшинства, при котором меньшинство в одну треть могло не допустить принятия закона к голосованию (в 1975 году этот порог был повышен до двух пятых). Право вето меньшинства было использовано для блокирования законов о борьбе с линчеванием в 1922, 1937 и 1940 годах (несмотря на более чем 70-процентную поддержку населения), а также законопроектов об отмене налога на голосование в 1942, 1944 и 1946 годах (несмотря на более чем 60-процентную поддержку населения). Тем не менее, на протяжении большей части двадцатого века филибастеры оставались относительно редкими - отчасти потому, что это была тяжелая работа. Сенаторы должны были физически удерживать слово, непрерывно выступая, чтобы поддерживать филибастер. Однако после реформ, проведенных в 1970-х годах, сенаторам достаточно было сообщить о своем намерении провести филибастер лидерам партий - посредством телефонного звонка или, как сегодня, электронного письма, - чтобы правило супербольшинства вступило в силу. Поскольку филлибустинг стал недорогим, то, что раньше было редкостью, превратилось в обычную практику. В конце XX - начале XXI века число случаев использования филлибустера резко возросло, и сегодня " общепризнанно, что для принятия любого важного закона требуется не менее шестидесяти голосов". Другими словами, филибастер превратился в то, что фактически стало правилом супербольшинства для всех законодательных актов Сената.
Это кардинальное изменение. До конца двадцатого века вето меньшинства де-факто существовало, но использовалось редко. Теперь оно используется почти всегда. Грегори Когер называет это "тихой революцией ". В Сенате не было коллективного решения о принятии регулярного правила супербольшинства. "Это просто произошло, и произошло так тихо, что мы едва заметили".
Хотя защитники филлибастера опираются на традиции основания Америки, в действительности он появился случайно и практически не использовался на протяжении большей части нашей истории. Железное вето меньшинства, которое мы знаем сегодня, - недавнее изобретение.
-
Еще в школе нас учили, что наша Конституция - это священный документ, который следует рассматривать под стеклом. Мы воображаем, что наши основополагающие институты были частью грандиозного замысла - тщательно разработанного проекта хорошо функционирующей республики. Такая история затушевывает историю компромиссов, уступок и второсортных решений, которые привели к их появлению. Она также смешивает важные институты, способствующие развитию демократии, с ненужными и даже недемократическими. Когда мы рассматриваем наши основополагающие институты как последовательный и неизменный набор сдержек и противовесов, мы объединяем правила, защищающие гражданские свободы и обеспечивающие равные условия для игры, с правилами, которые дают привилегированным и пристрастным меньшинствам преимущество в победе на выборах и в законодательных баталиях. Первые необходимы для демократии, вторые ей противопоказаны.
Опросы общественного мнения показывают, что большинство американцев придерживаются широких инклюзивных ценностей и принимают принципы либеральной и многорасовой демократии. Но наши институты разочаровывают это большинство. Как заметил один важный политический обозреватель почти три четверти века назад, " американское большинство - это любезная пастушья собака, которую вечно держат на львином поводке". Сегодня нам угрожает не неограниченное большинство. Проблема заключается в скованном большинстве.
ГЛАВА 6
.
ПРАВИЛО МЕНЬШИНСТВА
февраля 1909 года сельские землевладельцы со всей Германии съехались в столицу страны Берлин на Аграрную неделю - ежегодное собрание крупнейшей сельскохозяйственной ассоциации страны. Собравшись во впечатляющем цирковом зале на четыре тысячи мест, титаны сельского хозяйства Германии (иногда их называют "хлебными лордами") обсуждали свое политическое будущее. Во время обсуждения опасностей свободной торговли и социализма один аристократ, барон Франц фон Болденшвинг, провозгласил, обращаясь к ликующей аудитории,
Господа, я знаю, что в некоторых местах люди стесняются критиковать иудаизм или называть себя противником иудаизма. Это слабость нашего времени - не желать называть вещи своими именами.
Как и многие крупные землевладельцы Германии, барон фон Бодельшвинг опасался упадка "христианской" культуры в сельской местности и роста "еврейских газет" в быстро растущих городах. Но затем он перешел к вопросу, который был главным в его речи: перекройке границ округов для парламентских выборов в Германии:
Со всей ответственностью я хотел бы высказаться против изменения границ избирательных округов, которое приведет к уменьшению
