поздно опыт реализации приведет к новым предложениям по реформе, и политический цикл начнется заново.
Предпарламентская процедура: Цикл начинается с предложений о принятии нового закона или поправки к конституции . Это может произойти благодаря народной инициативе , парламентским инструментам или администрации, которая является неформальным порталом для групп давления, добивающихся реформ. Если Федеральный совет инициирует процесс, он также организует всю предпарламентскую стадию процесса. В зависимости от вопроса он поручает администрации или уполномочивает экспертный комитет подготовить первый проект. Поскольку большинство экспертов комитета являются также представителями групп интересов , это дает им первый шанс заявить о своей позиции и высказать свое несогласие. Участники заявляют, при каких условиях они будут поддерживать или бороться с законопроектом. Это приводит к взаимной корректировке, например, между работодателями и профсоюзами по реформе системы социального обеспечения . Администрация будет отстаивать свои взгляды и интересы, но также будет выполнять посредническую роль в конфликтах, не поддающихся прямым переговорам между антагонистическими интересами.
В последующем процессе консультаций участвуют другие организации, каждая из которых формулирует позицию, отражающую мнение ее членов. Оценивая результаты этой процедуры, администрация стремится сохранить только те аспекты реформы, которые нашли достаточную поддержку, и не допустить, чтобы участники оказались в худшем положении, чем раньше. Если (модифицированный) проект отвечает этим условиям, у Федерального совета есть все основания полагать, что участвующие субъекты поддержат поправку к Конституции в ходе обязательного голосования или воздержатся от необязательного референдума в гораздо более частом случае обычного законодательного предложения. В форме "Послания Федерального совета" проект переходит в парламентскую процедуру.
Парламентская процедура: Каждый проект должен получить большинство голосов в обеих палатах. Если в Государственном совете и Национальном совете возникают разногласия по существу, организуются переговорные процедуры между палатами, чтобы прийти к единому решению. Если это невозможно, проект проваливается. В течение долгого времени в XX веке федеральные палаты имели репутацию слабого парламента, слишком часто и легко соглашавшегося на компромиссы между корыстными интересами на предпарламентской стадии. Сегодня такая оценка, безусловно, ошибочна (см. Sciarini et al. 2015, 34ff.). В 1990-е годы парламент значительно реформировал свою организацию и процедуры, что привело, в частности, к усилению комитетов по законодательству. Эти постоянные комитеты стали центрами интенсивных обсуждений и переговоров. Эмпирические исследования показывают, что сегодня парламент вносит изменения в проекты Федерального совета гораздо чаще, чем раньше (Lüthi 1997; Jegher 1999; Vatter 2018, 302). Парламент также реализует свои собственные проекты с помощью парламентской инициативы , которая обходит некоторые аспекты предпарламентского процесса. 2
Как уже упоминалось ранее (гл. 4), менее 7% законопроектов, принятых парламентом, оспариваются на необязательном референдуме. Это означает, что палаты, похоже, умеют избегать риска референдума. Это объясняется несколькими факторами. Проект, прошедший предпарламентские процедуры, имеет свою историю: парламент знает, какие вопросы вызывали споры, а какие были приняты единогласно, и знаком с позициями всех важных игроков, включая Федеральный совет. Многие депутаты поддерживают тесные отношения с группами интересов , чьи позиции они поддерживают. Изменения на всех этапах процедуры документируются для каждой статьи нового законопроекта. Таким образом, депутаты и их политические группы знают все о трудностях и недостатках любого компромисса , который был достигнут, и могут оценить прочность решения. Различные парламентские группы в равной степени стараются снизить риск созыва референдума и ищут компромисс , который поддержат как можно больше партий.
Процедура прямой демократии: Наше описание кампании по проведению референдумов в гл. 4 оставило открытым один вопрос (Sciarini and Trechsel 1996): как получилось, что, казалось бы, хорошо сбалансированный проект вызывает оппозицию, а оппоненты пользуются шансом провести необязательный референдум? На этот вопрос есть несколько ответов.
Во-первых, референдум может быть назначен одной из правительственных партий. Как уже говорилось, консенсус между четырьмя из них достигается не всегда (Traber 2015). Одна или в редких случаях две партии заявляют о своей оппозиции в парламенте, и узкое большинство, не поддаваясь на уговоры оппозиции, идет на риск или даже принимает вызов, чтобы его законопроект прошел проверку народным голосованием. Иногда референдум инициируется кантональным отделением политической партии, несмотря на поддержку правительственного проекта ее национальным отделением. Это связано с тем, что политические партии так же "федеральны", как и политическая система, и девиантные позиции кантональных партий не могут быть пресечены национальной партией. В схожих ситуациях и способах к проведению референдума призывают сильные группы интересов .
Во-вторых, инициировать референдум могут и небольшие политические партии или даже низовые движения, и в редких случаях они могут даже добиться успеха. Например, в 1969 году студенты Швейцарского федерального технологического института провели референдум против нового закона о своем университете и выиграли его (APS 1969). Несмотря на то, что успех небольшой партии или группы аутсайдеров случается редко, иногда они мобилизуют значительную часть электората. Это означает, что компромисс между политическими элитами не всегда принимается простыми людьми.
В-третьих, если консенсус между политическими элитами неустойчив, небольшой аутсайдер может запустить цепную реакцию, в результате которой другие игроки или даже правительственные партии отступят и присоединятся к референдуму. Это напоминает грузовой корабль с едва закрепленными бочками. Если одна из бочек освободится и перевернется с одного борта на другой, за ней последует множество бочек, и корабль перевернется. Такие случаи трудно предсказать. Несмотря на то, что случаи референдума составляют менее 7 % (один из 15) всех законодательных проектов, они иногда становятся неожиданностью для политической элиты.
Вердикт народа является обязательным и имеет немедленное действие. В случае референдума проект принимается или проваливается. В случае принятия поправки к Конституции ее реализация может занять больше времени, если для этого необходим исполняемый федеральный закон , который должен пройти новый политический цикл. Это будет особенно сложно, если поправка вызвана народной инициативой , принятой против (значительного) большинства среди политических элит.
Административная процедура: После того как проект получил одобрение парламента и набрал необходимое большинство голосов на всенародном голосовании, он вступает в силу. Реализация - важная часть политического цикла (например, Varone 2007; Kissling-Näf and Wälti 2007; Sager et al. 2018). Во многих случаях для надлежащей реализации необходимо разработать или пересмотреть политические программы. Поскольку большинство программ реализуется в тесном сотрудничестве с кантонами, проводятся переговоры с их администрациями. Одной из особенностей швейцарского федерализма является то, что национальные власти имеют мало возможностей для принуждения и с большим уважением относятся к автономии и предпочтениям кантональных властей в процессе реализации . Сопротивление кантонов может помешать реализации. И наоборот, переговоры и компромиссы могут привести к интенсивному сотрудничеству , что, в свою очередь, облегчает
