185.
Власти также разработали механизмы для лучшей интеграции политических партий, групп интересов и кантонов в процесс законотворчества. Этот предпарламентский процесс состоит из двух основных этапов. Во-первых, Федеральный совет, столкнувшись с необходимостью принятия нового законодательства, назначает исследовательскую группу или комитет экспертов для оценки необходимости и различных вариантов новых правил. Следует отметить состав этих комитетов. Некоторые члены могут быть просто экспертами, но большинство из них сочетают в себе знания и власть. Федеральный совет стремится назначать членов, представляющих точки зрения различных групп, которых в конечном итоге коснется предлагаемое законодательство. Отдельные члены могут иметь репутацию экспертов по тому или иному вопросу, но состав комитета делается максимально представительным, чтобы охватить все позиции, которые могут вызвать разногласия в ходе последующих обсуждений. На основе этих экспертных обсуждений министерство или ведомство, отвечающее за проект, готовит первый вариант законопроекта.
Во-вторых, существует "процедура консультаций" (Vernehmlassung), в принципе открытая для всех желающих. На практике федеральная администрация рассылает первый проект всем кантональным правительствам, политическим партиям, наиболее важным экономическим ассоциациям и другим заинтересованным группам . Однако именно власти решают, кого затронет тот или иной проект, и право на консультации не означает, что власти согласятся с высказанными мнениями. Только после оценки ответов, полученных в ходе этой процедуры, Федеральный совет принимает решение о том, стоит ли продолжать реализацию проекта. Если решение принято, оно направляется в парламент.
Оба элемента предпарламентского процесса преследуют одну и ту же цель: снизить риск оспаривания результатов референдума или, в случае обязательного конституционного референдума , уменьшить шансы на провал в последующем народном голосовании (Neidhart 1970; Papadopoulos 1999, 69-96; Blaser 2003).
5.2 Система разделения власти: Акторы и политический процесс
5.2.1 Действующие лица и их функции
Если в парламентских демократиях принятие решений сосредоточено в руках парламентского большинства и исполнительной власти, то швейцарская система разделения власти несколько сложнее: в ней задействовано большее количество субъектов, которые, хотя и выполняют разные функции, обладают значительным влиянием. Эти субъекты вынуждены сотрудничать, и мы не можем найти один единственный центр власти. На рисунке 5.1 показаны основные участники и представлен законодательный процесс в виде "политического цикла". Начнем с действующих лиц.
Рис. 5.1Законодательный процесс: участники и политический цикл
Парламент: Согласно идеям отцов Конституции 1848 года , две палаты парламента были "высшим органом власти" федерации . И действительно, до сегодняшнего дня парламент обладает большими полномочиями. Помимо своей основной функции законотворчества, он избирает членов Федерального совета и Федерального верховного суда , контролирует администрацию и может вмешиваться во многие дела. Поскольку вотум доверия не позволяет сместить правительство, парламент может свободно критиковать проекты Федерального совета или даже отклонять их. Тем не менее, парламент утратил свое институциональное "верховенство". Его свобода действий ограничена прямой демократией, группами интересов , которые вмешиваются в предпарламентский процесс, и Федеральным советом, который в основном контролирует повестку дня внешней политики и готовит большинство законопроектов. Хотя на бумаге швейцарский парламент является одним из самых влиятельных в сравнении с другими, на практике у него мало ресурсов, чтобы конкурировать с правительством и его администрацией, с одной стороны, и бизнес-интересами и группами гражданского общества - с другой (Vatter 2018, 312ff.).
Прямая демократия: Прямая демократия начала играть важную роль, когда права народа, первоначально ограниченные конституционным референдумом , были расширены до необязательного референдума (1874), а затем и до народной инициативы (1891). В гл. 4 мы обсуждали их влияние в целом.
Группы интересов: Их главной ареной влияния является предпарламентская процедура, которая была институционально оформлена после Второй мировой войны . Отметим, что участие в экспертных комиссиях и предпарламентских консультациях открыто не только для экономических ассоциаций, таких как профсоюзы работодателей и , но и для других организаций, кантонов и даже частных лиц. Мы уже показали, почему в Швейцарии группы интересов имеют большее влияние на предпарламентской стадии, чем в других странах: их дополнительная сила на переговорах заключается в том, что они могут использовать угрозу референдума в качестве пешки. Более того, группы интересов часто играют важную роль в реализации: " социальное партнерство" между трудом и капиталом или государственно-частное партнерство когда-то определяли разработку и проведение экономической и социальной политики и остаются важными (см. вставку 5.2).
Кантоны: В Швейцарии 26 кантонов - это не только в значительной степени автономные , но и более или менее самостоятельные государства. Они также, и все чаще, пытаются повлиять на федеральное правительство, чтобы оно действовало или воздерживалось от определенных действий (например, Cappelletti et al. 2014; Schnabel and Mueller 2017). При этом они извлекают выгоду из своего сильного положения как части федеральной системы, а также из популярной легитимности своих правительств и парламентов. Самоорганизация кантональных правительств в форме "Конференции кантональных правительств" стала влиятельным игроком в швейцарской политике. Представителей кантонов регулярно приглашают в экспертные комитеты или на парламентские слушания. Они также могут напрямую обращаться в федеральный парламент, используя кантональную инициативу (например, Mueller and Mazzoleni 2016).
Федеральная администрация: По мере роста социальной и экономической активности федерации после Второй мировой войны федеральная администрация приобрела большее политическое влияние по двум причинам. Во-первых, у нее есть свои эксперты, которые часто руководят предпарламентским процессом. Во-вторых, она обладает всеми знаниями об обратной связи при реализации и оценке, что, в свою очередь, стимулирует предложения по дальнейшей законодательной реформе. Таким образом, бюрократия также может определять свои собственные интересы.
Федеральный совет: Основная функция Федерального совета - руководство всем политическим процессом. Давая добро на большинство формальных этапов принятия решений, определяя приоритеты по существу и времени, Федеральный совет оказывает большое влияние на политическую повестку дня . В его распоряжении находятся все профессиональные ресурсы администрации, позволяющие ему готовить собственные политические проекты. Однако политическое лидерство Федерального совета ограничено по двум основным причинам: консенсус в многопартийном правительстве труднодостижим и зачастую минимален, а парламент, не обязанный поддерживать правительство из-за отсутствия вотума доверия, всегда может отклонить предложения Федерального совета. Во внешней политике , однако, лидерство Федерального совета более выражено.
5.2.2 Цикл политики
Цикл политики на рис. 5.1 отражает все фазы законодательного процесса. Он задуман как непрерывный процесс решения политических проблем, который начинается с первых предложений по новому законодательному акту и условно заканчивается его реализацией и оценкой. На каждом этапе процесса переговоры и соответствующие решения могут привести к модификации, радикальным изменениям или даже к отказу от проекта. Если программа вступает в заключительную фазу, это еще не конец: рано или
