действиями MITI, поскольку большинство его приказов, разрешений и лицензий в то время были твердо основаны на явных законах о контроле. Административное руководство стало открыто практиковаться и обсуждаться в 1960-е годы, и то только потому, что МИТИ утратило большинство своих прямых полномочий по контролю в результате либерализации и непринятия Закона о специальных мерах. В каком-то смысле административное руководство было не более чем продолжением МИТИ своей устоявшейся практики другими средствами. Все японские обозреватели согласны с выводом Сироямы. "После провала Закона о специальных мерах единственное, что осталось, - это административное руководство".
Административные указания отличаются от приказов, изданных в соответствии, например, с Законом о контроле за иностранной валютой и внешней торговлей, тем, что они не имеют юридической силы. Их сила обусловлена отношениями между правительством и бизнесом, установившимися с 1930-х годов, уважением к бюрократии, утверждением министерств, что они отстаивают национальные интересы, и различными неформальными давлениями, которые министерства могут оказывать. Старая японская пословица, используемая для описания этой угрозы правительственного возмездия, гласит: "Отомстить Эдо, ударив по Нагасаки". Это означает, что у бюрократии есть средства поквитаться с бизнесменом, который отказывается прислушиваться к ее административным указаниям.
Как мы увидим ниже, МИТИ иногда применял силу против предприятий, которые отвергали его советы.
В некоторых своих формах административное руководство неотличимо от официального юридического распоряжения правительства. Примером может служить руководство через политические заявления. Это означает, что общественность обязана обращать внимание и добросовестно реагировать на правильно составленную и опубликованную политику правительства, хотя наказание за ее несоблюдение никогда не оговаривалось. Самый известный случай применения этой формы административного руководства произошел в начале 1970-х годов, когда город Мусасино в пригороде Токио выпустил программное заявление, в котором говорилось, что подрядчики, строящие крупные объекты, должны сотрудничать в предоставлении или помощи в покупке земли для строительства начальных школ. Когда подрядчик проигнорировал эти правила, городские власти заделали бетоном водопроводные и канализационные линии, которые он построил для проекта. Подрядчик обратился в суд, но суд поддержал город.
Вообще говоря, мало кто может возразить, когда административные указания формулируются в терминах национальных интересов. В прессе любят приводить случай с руководителем городского банка, который обратился в Министерство финансов с протестом по поводу того, что его банк не может взять на себя всю квоту государственных облигаций, выделенную ему административными указаниями. Сотрудник банковского бюро ответил: "Так вы думаете, что ваш банк сможет выжить даже после того, как Япония рухнет? Вернитесь и передайте своему президенту то же самое, что я сказал".
Сахаси был особенно искусен и склонен использовать этот вид защиты своих административных указаний.
Проблемы с административным руководством начинаются, когда возникает подозрение, что министерство не является нейтральным в вопросе, который оно должно решать, или когда оно захвачено людьми, которых оно должно регулировать, или когда его административное руководство на самом деле является лишь правительственной мантией (kakuremino), скрывающей незаконный картель, или когда советы по обсуждению, в которых осуществляется административное руководство, заполнены людьми, склоняющимися к определенному направлению. При подозрении на такие недобросовестные действия нет готового избавления от них. Несколько протестов против административного руководства на этих основаниях вспыхнули в 1970-е годы, как мы увидим в следующей главе.
Во время рецессии 1965 года основной формой административного руководства MITI была координация инвестиций в "кооперативных дискуссионных группах". Что бы ни говорили бизнесмены или их представители в парламенте о MITI, Сахаси или Законе о специальных мерах, в частном порядке они приветствовали эти картели, чтобы предотвратить последствия своих собственных упреждающих инвестиций и ослабления спроса во время рецессии. 29 января 1965 года дискуссионная группа по нефтехимии решила, что количество новых предприятий по производству этилена в 1965 и 1966 финансовых годах должно быть ограничено 350 000 тонн, и что только фирмы, уже работающие в этой отрасли, должны развивать такие предприятия. А 18 марта 1965 года дискуссионная группа по синтетическим тканям согласовала формулу для новых предприятий по производству акриловых волокон, которая позволила бы снизить объем производства до 30 тонн в день. В мае 1965 года МИТИ создал дискуссионную группу по целлюлозно-бумажной промышленности, а в ноябре 1966 года - по ферросплавной промышленности. Другие отрасли использовали специализированные комитеты Совета по промышленной структуре для тех же целей, и в конечном итоге Совет заменил дискуссионные группы в качестве места, где большинство промышленников и финансистов собирались вместе, чтобы договориться о том, сколько каждый из них собирается инвестировать в те или иные виды заводов и оборудования.
Еще одной важной формой административного руководства в этот период было содействие слияниям. Иногда это означало лишь то, что MITI сводил стороны вместе и одобрял их союз в FTC. Самым крупным таким слиянием стало объединение 1 июня 1964 года трех компаний, возникших после того, как SCAP разделила старую Mitsubishi Heavy Industries. Однако иногда для достижения слияния требовалось нечто большее, чем просто словесное поощрение. В 1963 финансовом году Японский банк развития выделил около ¥3 млрд (в 1964 году эта сумма была увеличена до ¥6 млрд) на предоставление "структурных кредитов" крупным фирмам, которые объединялись. Правительство уже давно использовало легкое финансирование для поощрения слияний средних и мелких предприятий; теперь оно распространило эти средства на автомобильную, нефтехимическую и сталелитейную промышленность. При слиянии автомобильных компаний Nissan и Prince, которое было завершено 1 августа 1966 года, Nissan, как утверждается, получил вознаграждение в виде кредита в размере 11,1 миллиона долларов от JDB.
Правительство оправдывало подобную щедрость как часть своей политики поощрения экспорта, поскольку экономия на масштабах снижала цены на экспортную продукцию. Как отмечает Холлерман, "ирония заключается в том, что если ликвидация дзайбацу была предпринята оккупационными властями во имя экономической демократии, то их восстановление сейчас происходит в Японии во имя либерализации импорта".
Сахаси ставит в заслугу министру Сакураучи слияние Nissan и Prince, но большинство наблюдателей считают, что большую часть работы проделал сам Сахаси.
Эти месяцы "структурного спада", слияний и административных указаний привели и обусловили последнее "ура" вице-министра Сахаси - его ссору с Sumitomo Metals Company из Осаки из-за того, что она отказалась подчиниться его административным указаниям. Сталь, по словам Инаямы Ёсихиро, - это "рис промышленности", а сталелитейная отрасль давно считается знающими наблюдателями "отличником" в отношениях японского правительства и бизнеса.
Однако в середине 1960-х годов у MITI возникли проблемы с призовым учеником. Поскольку завод Явата был основан как государственное предприятие (которое в 1934 году стало основным участником Japan Steel, государственной корпорации), четыре из "большой шестерки" сталелитейных компаний (Явата, Фудзи, Ниппон Кокан*, Кавасаки, Сумитомо и Кобе) не доверяли беспристрастности МИТИ на том
