к западным технологиям резко сократились. Рост экономики превратился в далекое воспоминание, повысив риск социальных волнений: заработная плата стагнировала на фоне стремительно растущей инфляции. В целом, по оценкам ливийских властей, международные санкции обошлись стране примерно в 30 млрд долларов [100]. Цена для Триполи оказалась слишком высокой. Ливия продержалась десять лет, но уступила санкционному давлению.
В 1999 году страна в итоге выдала двух ливийцев, подозреваемых во взрыве самолета компании Pan American, совершавшего рейс 103 (один из них был приговорен к пожизненному заключению, а второй признан невиновным). Каддафи также объявил о прекращении террористических актов и сдержал свое слово. Ядерный арсенал и запасы химического оружия Ливии были ликвидированы под международным контролем. В ответ США и ООН отменили все санкции против Триполи.
Для Вашингтона это был редкий случай однозначной санкционной победы: Ливия оказалась в числе избранной группы стран-изгоев, которым удалось выбраться из-под американских ограничений. Для энтузиастов санкций капитуляция Каддафи явилась наглядной демонстрацией того, что этот метод может стать эффективным, чтобы заставить страны-изгои изменить свое поведение. Но на самом деле Ливия — это исключение. В большинстве случаев санкции не работают. В некоторых случаях они даже могут привести к обратному эффекту и нанести ущерб интересам США.
В 1919 году президент Вудро Вильсон заметил: «Страна, которая подвергается бойкоту, — это страна на пороге капитуляции. Примените это экономическое, мирное, тихое, смертоносное средство, и необходимость в силе отпадет. Это не подвергнет риску жизни за пределами бойкотируемой страны, но окажет на нее такое давление, которому, по моему мнению, не сможет противостоять ни одно современное государство» [101]. В этом вопросе Вильсон ошибался. За исключением нескольких громких побед (таких, как Ливия), найдется немного свидетельств, что санкции эффективны так, как хотелось бы политикам. На самом деле история показывает, что в большинстве случаев страны противостоят санкциям, и те не срабатывают.
В своем отчете за 2019 год Счетная палата США (GAO) отметила, что правительство США не знает, работают ли существующие санкционные программы и какой эффект они оказывают [102]. Это неудивительно. Министерство финансов США не публикует исследования эффективности санкций до их введения или после некоторого периода их действия. Не публикуют эту информацию ни Государственный департамент, ни Министерство торговли. Фактически таких оценок вообще не существует: перед наложением санкций администрация проверяет лишь то, насколько они задевают непосредственно население [103].
В этом нет вины правительственных чиновников. Как правило, они вынуждены разрабатывать санкционные программы в спешке, пытаясь реагировать на быстро развивающиеся дипломатические кризисы. Непросто оценить и эффективность санкций. Точно предсказать до введения, подействуют ли санкции, — все равно что заглянуть в хрустальный шар гадалки. Когда же санкции введены, то для определения их полезности необходим доступ к альтернативной реальности: ведь такая оценка должна базироваться на невозможном сравнении того, что могло происходить (без наложения санкций), и того, что произошло в действительности (при введенных санкциях).
Однако вполне можно сравнить результат санкций и их исходную цель. Результаты не обнадеживают. Анализ всех американских санкционных программ, начиная с 1970 года, показывает, что страны-адресаты изменили свое поведение так, как рассчитывали США, только в 13 % случаев [104]. Еще в 22 % случаев политика стран, попавших под санкции, стала несколько более приемлемой для Вашингтона (но не полностью) [105]. Эти данные свидетельствуют, что санкции вряд ли можно считать панацеей: они оказываются неудачными в среднем в двух третях случаев.
Примеры неудач обнаружить несложно. На Кубе режим Фиделя Кастро продолжает существовать после более чем 60 лет американского эмбарго. В Северной Корее династия Кимов остается у власти, а население голодает. В Ираке международные санкции не подтолкнули Саддама Хусейна задуматься об уходе из Кувейта. Иран по-прежнему поддерживает «Хезболлу» и дестабилизирует ситуацию на Ближнем Востоке. Россия не вернула Крым Украине после присоединения полуострова в 2014 году. Наоборот, российская армия восемь лет спустя начала СВО на Украине. Реальность такова, что санкции иногда эффективны, но чаще нет, и трудно точно предсказать, сработают ли они.
Определение эффективности санкций сродни гаданию. Это не означает, что совершенно невозможно предположить, есть ли у предлагаемых санкций хотя бы небольшой шанс на эффективность. Как показывает опыт, существуют четыре фактора, которые помогают установить, сработают санкции или нет: продолжительность их действия; преследуют ли они узкую или широкую цель; наличие предыдущих торговых связей между США и страной-мишенью; и, что, пожалуй, важнее всего, наличие союзников.
Прежде всего, санкции срабатывают либо быстро, либо никогда [106]. Если меры не принесли результатов в течение двух лет, то страна-адресат чаще всего не намерена уступать. В 2018 году Вашингтон ввел санкции против Турции в знак протеста против задержания американского пастора Эндрю Брансона. Всего через два месяца Анкара уступила давлению и освободила Брансона, а Вашингтон отменил соответствующие санкции. Если ограничения срабатывают, как оказалось в случае с Турцией, то это происходит быстро.
И наоборот, если за пару лет санкции не оказались эффективными, то они вряд ли когда-нибудь принесут результат. По прошествии нескольких лет санкции становятся новой нормой для стран, против которых они направлены. Они запускают механизмы обхода санкций. Страны-мишени увеличивают внутреннее производство, чтобы снизить зависимость от импорта. Оказавшись под санкциями, Россия развивает сельское хозяйство, чтобы стать самодостаточной в обеспечении продовольствием. Подсанкционные страны также налаживают новые связи с другими торговыми партнерами. За последние два десятилетия Иран переориентировал свой экспорт с Запада на Китай, Индию и Турцию [107].
Подавляющее большинство санкционных программ США действуют уже более двух лет, что ставит болезненные вопросы. Если эти меры имеют мало шансов на получение нужного результата, должен ли Вашингтон отменить их, хотя они не достигли заявленных целей? Теоретически это имело бы смысл, но одновременно ослабило бы американские рычаги давления: в будущем страны, против которых введены санкции, решат, что им просто нужно продержаться несколько лет, пока Вашингтон не сдастся и не отменит ограничения.
Цели санкций зачастую расплывчаты, и поэтому их отмена — как правило, в обмен на какие-то конкретные действия, например, на отказ от ядерной программы — еще более сложная задача. В качестве примера можно привести Иран. Когда в 2018 году администрация США вышла из ядерного соглашения и вновь ввела санкции против Ирана, Вашингтон поначалу определил 12 шагов, которые Тегеран должен предпринять для снятия санкций, — включая вывод войск из Сирии, освобождение американских заключенных и сворачивание программы создания баллистических ракет [108]. Однако вскоре после выдвижения этих требований президент Дональд Трамп пошел наперекор собственной
