всего несколько месяцев после вмешательства Москвы в президентские выборы 2016 года. Риск того, что санкции против PDVSA приведут к обратному эффекту, был попросту слишком велик. OFAC пришлось искать что-то другое.
Вместо того чтобы решиться на полномасштабный вариант действий — нанести удар по нефтяному сектору Венесуэлы, — OFAC сократило доступ страны к международным рынкам долговых инструментов. В результате Каракасу фактически отказали в возможности выпускать суверенные долговые обязательства в долларах США. Теоретически эта стратегия была очень эффективной: она препятствовала пролонгации существующего государственного долга, что повышало вероятность государственного дефолта. Будучи государственной компанией, PDVSA также попала под действие этих ограничений. Пострадала и компания Citgo, которой запретили направлять в Венесуэлу прибыль, полученную в США. На бумаге эти меры казались финансовым удушением венесуэльского режима. Однако специалисты по санкциям понимали, что описанные действия имеют в основном символическое значение.
Венесуэла уже давно столкнулась с проблемами выпуска государственных долговых обязательств, и они не имели ничего общего с санкциями. Финансовые инвесторы не проявляли интереса к долгам режима-изгоя, искалеченного десятилетиями хронической экономической бесхозяйственности. Процентная ставка по государственному долгу Венесуэлы составляла почти 30 %, что примерно в десять раз превышало среднюю процентную ставку на других развивающихся рынках [88]. Несмотря на колоссальные потребности в финансировании, за год, прошедший до введения американских санкций, Каракас лишь дважды смог выйти на международные рынки долговых инструментов. В теории санкции, связанные с государственным долгом Венесуэлы, выглядели прекрасно, но на практике они были бесполезными: страна уже не имела доступа к международным рынкам долговых инструментов.
Эксперты также понимали, что блокирование репатриации дивидендов от Citgo в Венесуэлу мало что изменит для режима Мадуро. Конечно, Citgo представляет собой крупнейший и наиболее доходный иностранный актив страны: до введения санкций эта американская энергетическая компания ежегодно направляла в Венесуэлу в виде дивидендов около 1 млрд долларов США [89]. Да, важен каждый цент, однако величина бюджетного дефицита Венесуэлы имеет совершенно иной порядок. В 2017 году дефицит составил почти 30 млрд долларов, так что дивиденды от Citgo были для Каракаса некритичными суммами.
Через три месяца после введения американских санкций Венесуэла объявила дефолт по государственному долгу. Вскоре после этого PDVSA начала допускать просрочки по выплате задолженности. Администрация США официально приветствовала такое развитие событий, но сотрудники OFAC знали, что санкции здесь ни при чем. Единственной мерой, способной серьезно ослабить Каракас, являлись ограничения на экспорт нефти PDVSA, однако американские нефтепереработчики категорически возражали против подобных мер. OFAC положило на полку свое досье на PDVSA. Управлению пришлось ждать второго шанса для преследования венесуэльской «дойной коровы». Американские специалисты по санкциям еще не подозревали, что много времени на это не потребуется.
В январе 2019 года оппозиционный политик Хуан Гуайдо объявил себя исполняющим обязанности президента Венесуэлы до проведения свободных и справедливых выборов. Гуайдо быстро получил поддержку международного сообщества, однако Мадуро твердо держался за власть. Вашингтонская администрация начала искать пути послать мощный сигнал о своей поддержке Гуайдо. Соединенные Штаты считали, что смена режима в Венесуэле вполне возможна, а то и неизбежна. Чтобы ускорить процесс прихода Гуайдо к власти, США обратились к санкциям.
На этот раз у сторонников санкций против PDVSA имелся солидный аргумент, который можно было предложить всем желающим. Они утверждали, что санкции против этой венесуэльской энергетической компании лишат режим ключевых доходов от продажи нефти. По их мнению, это может ускорить падение режима Мадуро и способствовать приходу к власти администрации во главе с Гуайдо. Перед таким предложением было трудно устоять. К тому же оно вполне соответствовало внешнеполитическим приоритетам администрации, включавшим смену режима в Венесуэле. В Вашингтоне начала набирать обороты поддержка мер против PDVSA.
Нашлась и еще одна причина того, что администрация проявила бо́льшую склонность к действиям против PDVSA, нежели два года назад. С 2018 года США наращивали внутреннюю добычу нефти и экспорт энергоносителей, дойдя до исторических максимумов. Рост добычи нефти в США означал, что отечественные нефтепереработчики могли заменить венесуэльскую нефть собственной нефтью с побережья Мексиканского залива, что было невозможно еще в 2017 году. С точки зрения администрации Трампа, поддержка развития американских нефтедобывающих компаний не могла быть плохой идеей. После двух лет интенсивного лоббирования сторонники Citgo проиграли, и Соединенные Штаты наложили жесткие санкции на PDVSA.
Действия США против PDVSA были направлены на то, чтобы оказать максимальное давление на Каракас. Венесуэльской компании запретили экспортировать нефть на американские нефтеперерабатывающие заводы. Это стало катастрофой для казны PDVSA, поскольку американские нефтепереработчики расплачивались за венесуэльскую нефть деньгами, что обеспечивало PDVSA около 70 % денежного дохода. Поставки другим покупателям, например российской «Роснефти» и китайской CNPC, были менее выгодны; они представляли собой погашение товаром предыдущих кредитов [90]. Денежные средства от поставок нефти в США в одночасье исчезли, оставив на счетах PDVSA дыру размером в 11 млрд долларов [91].
Санкции США также перекрыли доступ PDVSA к американской финансовой системе, лишив эту энергетическую компанию возможности пользоваться долларом и еще более усложнив незаконный экспорт нефти покупателям, готовым игнорировать американские санкции (в обмен на значительные скидки). Кроме того, американским компаниям, поставлявшим в Венесуэлу легкую нефть, запретили это делать [92]. Такая мера была важнейшей частью санкционного пакета: венесуэльская нефть настолько тяжела, что ее нельзя транспортировать по трубопроводам, если не разбавить предварительно более легкой нефтью, которая зачастую поступала из США. Без доступа к американской легкой нефти и до появления альтернативных поставщиков компании PDVSA пришлось продавать венесуэльскую нефть по заниженным ценам.
Еще до введения Вашингтоном санкций против PDVSA добыча нефти в Венесуэле сократилась вдвое всего за два года из-за хронически неграмотного руководства и недостаточного инвестирования в нефтяной промышленности. Санкции нанесли Каракасу дополнительный удар. Американские компании мгновенно прекратили закупки венесуэльской нефти. Большинство международных покупателей венесуэльской нефти также отказались от контрактов с PDVSA — после того как американские дипломаты нанесли им визиты, чтобы (более или менее мягко) напомнить о необходимости соблюдения американских санкций. Компания столкнулась с трудностями погашения существующей задолженности. Некоторые аналитики предсказывали, что PDVSA окажется не в состоянии выполнить свои финансовые обязательства.
Крах PDVSA представлялся вполне возможным. Казалось, что такой сценарий является вполне благоприятным развитием событий, однако он не давал спать спокойно некоторым сотрудникам OFAC. Это ведомство хотело быть уверено в том, что российский энергетический гигант «Роснефть» не сможет захватить активы Citgo, если PDVSA не сможет выплатить долги. У американских чиновников имелись серьезные основания для беспокойства. Венесуэльская компания заложила половину
