администрация Байдена объявила о запрете на импорт российской нефти. Эти меры попали в заголовки газет, однако их влияние, скорее всего, окажется умеренным.
Ограничение доступа России к своим валютным резервам усложнит деятельность российского Центрального банка по поддержанию курса рубля. Однако это не приведет к банкротству Кремля: его резервы оцениваются приблизительно в 300 млрд долларов США в золоте, юанях и других незападных валютах. Отключение некоторых российских банков от SWIFT стало приговором для этих финансовых учреждений, однако санкции не затронули подавляющее большинство российских банков, которые продолжают осуществлять международные операции. Препятствия к привлечению государственных долговых обязательств будут иметь для России лишь символические последствия: государственный долг Москвы является одним из самых низких в мире. Эта мера, вероятно, больше навредила не Кремлю, а американским инвестиционным фондам, в которых до СВО находилось около 15 млрд долларов российского суверенного долга [78]. Наконец, запрет США на импорт российской нефти практически не играет никакой роли: американский импорт российской нефти весьма незначителен.
Недостаточная эффективность санкций США 2022 года свидетельствует о том, что наиболее жесткие санкции Вашингтон ввел еще в 2014 году, причем самым мощным американским оружием стали меры, направленные на энергетический сектор. Стратегия Соединенных Штатов уже длительное время направлена на медленное удушение российской экономики. Вашингтон понимает, что для получения результатов потребуются десятилетия, однако американские политики сходятся во мнении, что со временем эти меры окупятся. Вскоре после антироссийских санкций в 2014 году OFAC переключилось на Венесуэлу. В случае с Каракасом расчет оказался совершенно иным. После некоторых первоначальных колебаний США перешли к политике максимального давления на финансовые жизненные артерии Венесуэлы.
Первые санкции против Венесуэлы американцы ввели еще в середине 2000-х годов. В то время претензии Вашингтона к Каракасу были умеренными. Венесуэла не сотрудничала с Соединенными Штатами в борьбе с терроризмом (некоторые венесуэльские лица были связаны с «Хезболлой»), и страна служила базой для колумбийских наркоторговцев (в частности, для отмывания денег). Несколько лет спустя администрация Обамы ввела дополнительные санкции против Каракаса, направленные в адрес венесуэльских официальных лиц — в ответ на нарушение прав человека, контрабанду наркотиков и поддержку международных преступных сетей. Одновременно Белый дом также запретил экспорт американского военного снаряжения в Венесуэлу, опасаясь, что авторитарное правительство Уго Чавеса будет использовать его для подавления оппозиции. На самом деле эти санкции имели в основном символическое значение. По большому счету Венесуэла просто не являлась приоритетным направлением внешней политики для американских дипломатов.
Все изменилось в марте 2017 года, когда Венесуэла замелькала в заголовках международных газет. Сторонники репрессивного режима Николаса Мадуро, преемника Чавеса, лишили полномочий контролируемый оппозицией парламент страны. Международные наблюдатели и оппозиционные политики расценили это как переворот, после чего разразился тяжелый политический кризис, напоминающий гражданскую войну между проправительственными и антиправительственными группировками. Появилось много человеческих жертв. Десятки граждан погибли во время демонстраций, требуя проведения свободных и справедливых выборов [79].
Спустя пять месяцев протесты все еще продолжали бушевать, вызывая в Вашингтоне опасения, что происходящее в Венесуэле может перекинуться на всю Латинскую Америку. Президент Дональд Трамп ранее заявлял, что не исключает военного варианта противостояния с режимом Мадуро [80]. Однако отправка американских войск представлялась рискованным делом и противоречила изоляционистской политике президента «Америка превыше всего». Гораздо привлекательнее выглядели санкции, превратившиеся к тому времени в проверенный дипломатический инструмент. Управлению OFAC было поручено выяснить, какую форму они могут принять.
Провести оценку оказалось несложно: Венесуэла — просто экономический бардак, и сохранилось всего лишь несколько точек, на которые можно болезненно надавить. Единственным сектором, который еще находился в приличной форме, была нефтяная промышленность. Это делало ее идеальной мишенью, тем более что углеводороды являлись финансовым спасательным кругом для режима Мадуро: в 2017 году государственная нефтяная компания Венесуэлы Petróleos de Venezuela (PDVSA) обеспечивала Каракасу 60 % бюджетных доходов [81] и почти всю экспортную выручку страны [82]. PDVSA также представляла собой единственный источник твердой валюты для режима, поскольку только продажа нефти приносила выручку в долларах США.
Что немаловажно, OFAC указало на незначительный риск того, что союзники выступят против санкций в отношении PDVSA. Венесуэла обладает крупнейшими в мире запасами нефти, однако десятилетия недостаточного инвестирования привели к тому, что страна не заняла место среди серьезных игроков на мировых энергетических рынках. Азиатские и европейские экономики импортируют из Венесуэлы очень мало углеводородов (если вообще импортируют). Это означало, что возможные санкции США против PDVSA не обернулись бы проблемами для американских партнеров. Однако существовала одна загвоздка: в то время американские нефтеперерабатывающие заводы покупали треть экспортируемой Венесуэлой нефти, что делало Соединенные Штаты крупнейшим рынком сбыта для PDVSA [83].
Американским нефтепереработчикам не потребовалось много времени, чтобы встревожиться из-за потенциальных санкций против PDVSA. У них имелись все основания возражать и добиваться слушаний в Вашингтоне. По их мнению, санкции против нефтяного сектора Венесуэлы обязательно должны привести к массовым увольнениям на американских заводах и повышению стоимости топлива на внутреннем рынке [84]. Особенно активно против санкций в отношении PDVSA выступала Citgo, восьмая по величине нефтеперерабатывающая компания в США [85]. Это и неудивительно: компания базируется в Техасе, но полностью принадлежит PDVSA, то есть по сути правительству Венесуэлы. Венесуэльская нефть тяжелая, и поэтому ее трудно перерабатывать. Citgo вложила огромные средства в приобретение технологии переработки сырой венесуэльской нефти на гигантских нефтеперерабатывающих заводах в Техасе, Иллинойсе и Луизиане [86]. Если бы США ввели санкции против PDVSA, то существование Citgo оказалось бы под угрозой. Встревоженная компания наняла группу лоббистов для отстаивания своих интересов в вашингтонских коридорах власти.
Вскоре у потенциальных санкций США против экспорта нефти из Венесуэлы обнаружился еще один возможный побочный эффект — причем еще более тревожный. PDVSA только что взяла кредит у российского государственного нефтяного гиганта «Роснефти». В качестве обеспечения PDVSA предложила 49,9 % акций Citgo [87]. Если PDVSA не сможет больше экспортировать нефть, то она и не выплатит кредит. Следовательно, «Роснефть» вскоре может оказаться владельцем почти половины активов Citgo, включая широкую сеть автозаправочных станций в США, три нефтеперерабатывающих завода, несколько трубопроводов и топливных терминалов.
Такой сценарий порождал массу проблем. Во-первых, эти предприятия давали тысячи рабочих мест для американцев. Если «Роснефть» поглотит Citgo, то не исключено, что эти рабочие места в одночасье исчезнут. Еще большее беспокойство вызывал тот факт, что крупнейшим акционером «Роснефти» является сам Кремль. Позволить России взять под контроль приличный кусок американской энергетической инфраструктуры — кошмарный сценарий для американской администрации. Кроме того, это стало бы катастрофой в отношениях с общественностью — прошло
