Россия уже давно является для США второстепенным торговым партнером, и Вашингтон, вероятно, мог бы разорвать все связи с Москвой без особого ущерба для американской экономики. В то же время Европа находится в совершенно ином положении: Россия — ее сосед, и в 2014 году Москва обеспечивала около трети импорта энергоносителей в Евросоюз [73]. Санкции против российского нефтегазового сектора оказались бы в целом безболезненными для США, но катастрофой для Евросоюза.
Такое несовпадение интересов привело к острым дискуссиям между Вашингтоном и Брюсселем. Американская администрация хотела проявить жесткость, что означало нацеленность на российский экспорт нефти и газа. Эта перспектива вызывала тревогу у европейских стран, которые в ходе бесчисленных (и часто казавшихся бесконечными) поздних совещаний настаивали на более мягких мерах. Страны ЕС также опасались, что санкции против российского экспорта энергоносителей приведут к скачку мировых цен на нефть, что негативно скажется на мировой экономике. После кризиса суверенной задолженности в еврозоне Европейский союз не хотел идти на подобный риск.
Еще большее беспокойство европейских стран вызывало обстоятельство, связанное со временем возникновения кризиса. Напряженные трансатлантические дискуссии по разработке санкций против России начались в холодном феврале, зимой, когда Европа больше всего нуждается в энергоресурсах. Лидеров ЕС не вдохновляла перспектива сообщить европейским гражданам, что им придется несколько месяцев обходиться без тепла ради Крыма, о существовании которого до присоединения его к России мало кто из европейцев слышал [74].
Еще одной головной болью для США и Евросоюза оказался тот факт, что в России работали многие западные энергетические компании, предоставлявшие Москве самые современные технологии для освоения все более отдаленных месторождений нефти и газа. Британская BP, американская Exxon, итальянская ENI, французская Total и другие корпорации запустили в России многомиллиардные проекты. Они не собирались терять свои инвестиции и позаботились довести до сведения своих правительств, насколько решительно они выступают против ограничительных мер. В аргументах против санкций, которые руководители этих компаний представляли правительствам европейских стран, немаловажное значение имело стоящее на карте количество рабочих мест на родине.
Оставалось последнее препятствие. Россия — это не Куба, не Северная Корея и не Иран, которые уже давно являются государствами-изгоями. В начале 2014 года Россия была членом тогдашних групп G8 и G20, а также союзником Европы и (в меньшей степени) США в войне с терроризмом. Страны по обе стороны Атлантики хотели дать российскому руководству возможность сохранить лицо, разрядив или остановив конфликт. В конце концов, целью санкций было именно предотвращение дальнейшей эскалации противостояния с Украиной. В любом случае Россия выглядела слишком большой мишенью: жесткие санкции были бы губительны не только для Москвы, но и для европейских союзников Вашингтона. Требовалась более проработанная форма санкций.
Компромисс, найденный Соединенными Штатами для оказания максимального давления на Россию при сохранении экономических интересов Европы, представлял собой доработку финансовых санкций. Вместо того чтобы накладывать на российские банки сплошные санкции, которые не позволили бы Москве экспортировать нефть и газ из-за лишения доступа к американскому доллару, Вашингтон применил более адресный подход. Америка выбрала в качестве целей три основных столпа российской экономики: энергетический, финансовый и военный секторы. Для этого OFAC разработало новую концепцию — отраслевые санкции. Такие санкции направлены на секторы (отрасли) экономики, а не на отдельных лиц, банки или компании.
Американский подход ограничил доступ России к двум важнейшим западным товарам: масштабным, хорошо функционирующим рынкам капитала и технологиям добычи нефти и газа. Некоторым крупнейшим российским компаниям, работающим в сфере энергетики (например, крупнейшей нефтяной компании «Роснефть»), обороны (например, «Рособоронэкспорту», который является посредником в экспорте российского оружия) и финансов (например, государственным банкам ВТБ и Сбербанку), было запрещено привлекать средне- и долгосрочные долговые обязательства в Соединенных Штатах, что ограничило их финансовые возможности на рынках капитала. При этом крайне важно, что указанные меры не затронули их доступ к доллару США.
Однако наиболее значимые положения американских санкций против России касаются энергетического сектора. В рамках пакета санкций против России Вашингтон ограничил возможности американских энергетических компаний по разведке и добыче углеводородов в Арктике, где находится большая часть нетронутых запасов нефти и газа России. Под запрет также попал и экспорт в Россию нефтебурового оборудования американского производства. Эта мера имела обратную силу: пришлось аннулировать даже существующие контракты.
Для Москвы освоение месторождений в Арктике имеет критически важное значение: в долгосрочной перспективе эти запасы должны прийти на смену истощающимся месторождениям Урала и Сибири. Разведка нетронутых ресурсов в Арктике весьма непроста: месторождения энергоносителей расположены глубоко под Северным Ледовитым океаном, который большую часть года находится в замерзшем состоянии. Россия понимает, что для достижения успеха ей необходимо достаточное финансирование, а также западные (в идеале — американские) технологии. Перекрыв российским энергетическим компаниям доступ к заемным средствам в США и отрезав Москву от американских технологий, санкции нанесли серьезный удар по российскому энергетическому сектору.
Если совсем прижмет, Россия сможет получить необходимое финансирование из Китая; в 2016 году китайские банки ссудили 12 млрд долларов возглавляемому Россией консорциуму энергетических компаний, чтобы спасти газовый мегапроект «Ямал» стоимостью 27 млрд долларов после того, как санкции привели к проблемам с его финансированием [75]. Однако со временем привлечение финансирования из Китая может усложниться. Условия, предлагаемые китайскими банками, также могут оказаться непривлекательными, но других альтернатив у российских энергетических компаний не будет.
Еще одной проблемой для России станет поиск необходимых технологий. И опять китайские фирмы тоже будут только рады помочь, однако китайские поставки, возможно, не удовлетворят потребности Москвы: российские энергетические компании привыкли работать с первоклассным оборудованием западного производства, а адаптация к другим стандартам может вызвать затруднения. Итог очевиден: сузив варианты с финансированием и закрыв доступ к американским технологиям, санкции, введенные США в 2014 году, ограничат возможности России оставаться в ближайшие десятилетия одним из главных игроков на мировой энергетической арене. Для российского руководства это представляет существенную угрозу.
После 2014 года США добавили несколько пакетов санкций против России — сначала в ответ на вмешательство Москвы в президентские выборы в США в 2016 году [76], а затем после объявления СВО на Украине в 2022 году. За СВО на Украине со стороны Соединенных Штатов последовали четыре меры — на первый взгляд, жесткие. США заморозили долларовые валютные резервы Москвы (что составляет довольно небольшую часть общих резервов страны), и отключили несколько российских банков от SWIFT. Вашингтон также ввел ограничения на возможность России привлекать государственные долговые обязательства (против чего ранее выступали представители Министерства финансов США) [77]. Наконец,
