финансовых каналов оказалось недостаточно для того, чтобы Иран мог нарастить импорт лекарств и медицинского оборудования.
Отсутствие финансовых связей между Ираном и Европой, которая не возобновила санкции после выхода США из ядерного соглашения в 2018 году, отражает тот факт, что многие международные банки неохотно производят операции, имеющие отношение к Ирану, даже если они являются законными. Вместо того чтобы тратить время на тщательный анализ потенциальных сделок и проверять их на соответствие санкциям, многие финансовые учреждения предпочитают отклонять любые запросы, связанные с Ираном (этот процесс известен как «снижение рисков» или «чрезмерное соблюдение требований»).
Как и компании, банки считают, что они могут много потерять (в случае нарушения американских санкций) и мало выиграть от ведения бизнеса с Ираном. Боязнь попасть под санкции — это лишь один из аспектов проблемы. После мирового финансового кризиса 2008–2009 годов большинство западных финансовых институтов прекратили сотрудничество с теми странами Ближнего Востока и Африки, которые были признаны слишком рискованными с точки зрения соблюдения требований законодательства и недостаточно прибыльными во времена оптимизации затрат. Иран прекрасно вписывался в эту категорию.
Теоретически проблему чрезмерного соблюдения требований могли бы решить «гарантийные письма» от Министерства финансов США, предоставляющие иностранным банкам гарантии того, что они могут вести операции, не нарушая санкций. Однако с конца 2010-х годов получение гарантийного письма от OFAC стало настолько сложным делом, что многие международные банки прекратили любые попытки. Как и в случае со швейцарским каналом, эти гарантийные письма также сопровождаются обременительными требованиями к отчетности, которые, по мнению многих банков, в лучшем случае не стоят того, а в худшем представляют собой операцию по сбору информации для американской разведки.
Даже если иностранным банкам удается получить от OFAC такие письма, юридические отделы банков, как правило, не считают эти документы достаточно надежными гарантиями. Финансовое регулирование в США осуществляется как на федеральном уровне, так и на уровне штатов. Это означает, что генеральный прокурор конкретного штата или прокурор любого города может трактовать санкционные правила не так, как делает управление OFAC, действующее на федеральном уровне.
У многих европейских банков сохранились болезненные воспоминания о взаимодействии с федеральными и городскими прокурорами [200]. В 2014 году окружной судья в Манхэттене оштрафовал французский банк BNP Paribas на баснословные 8,9 млрд долларов за «масштабные и систематические нарушения» [201] американских экономических санкций в отношении Кубы, Судана и Ирана. По мнению юристов, чтобы обезопасить себя, финансовым институтам, прежде чем осуществлять операции с Ираном, потребуется получать гарантийные письма от финансовых органов всех штатов США, где они так или иначе представлены.
На этом проблемы, связанные с финансовой сферой, не заканчиваются. Как и Северная Корея, Иран находится в черном списке Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (FATF) — международного органа, контролирующего деятельность по борьбе с отмыванием денег, финансированием террора и распространением ядерного оружия; Исламская Республика не ратифицировала международные соглашения по борьбе с финансированием террора и организованной преступностью. В связи с этим FATF призывает международные банки с осторожностью относиться к любым операциям с участием иранских контрагентов. Если выражаться проще, то это означает отказ от любых связей с Ираном.
Последним финансовым сдерживающим фактором является то, что международные компании нередко опасаются, что им не заплатят за продукцию, которую они экспортируют в Иран, и это не лишено оснований: иранским компаниям трудно добыть твердую валюту для выплат своим иностранным партнерам. Объяснение этому кроется в санкциях. Действия США серьезно ограничивают экспорт иранской нефти, которая является основным источником валютных средств для Тегерана. В свою очередь, международные компании не испытывают уверенности, что их иранские партнеры смогут быстро (и в полном объеме) расплатиться с ними.
Третий и последний комплекс проблем связан с логистикой. Даже если бы какому-нибудь поставщику медицинских товаров удалось установить, что его иранский партнер не связан с подсанкционными организациями, а потом найти банк, готовый провести соответствующую транзакцию, он все равно столкнулся бы с трудностями при доставке товара в Тегеран. Как и банки, большинство судоходных компаний предпочитают соблюсти санкции «с запасом» и отказаться от бизнеса с Ираном. Те немногие западные судоходные фирмы, которые хотели продолжить торговлю с Ираном после введения Соединенными Штатами санкций против Тегерана в 2018 году, не смогли этого сделать: отказались их страховые компании, опасавшиеся, что они сами могут попасть под санкции.
Вашингтон мало чем мог помочь Тегерану в борьбе с пандемией коронавируса, если не считать отправки самолетов с медицинским оборудованием, которого не хватало даже в США. От снятия санкций могли выиграть только те компании, которые уже имели налаженные связи с Ираном, поскольку они смогли бы быстро нарастить экспорт. Однако большинство медицинских фирм давно ушли с иранского рынка, опасаясь оказаться под американскими санкциями или столкнуться с репутационными проблемами.
Вести бизнес с Тегераном во время пандемии просто не имело смысла. Спрос на маски и средства индивидуальной защиты взлетел до небес, и компании, поставляющие медицинские товары, с трудом удовлетворяли мировой спрос. Многие страны были готовы покупать медицинское оборудование за любую цену; зачем же тогда частным фирмам связываться с рискованным экспортом медицинского оборудования в Иран?
Пример Ирана показывает, что очень сложно отделить негативные последствия санкций для населения от других факторов. Нельзя быстро устранить все последствия ограничительных мер, действовавших на протяжении нескольких десятилетий. В большинстве случаев государства, попавшие под санкции, также страдают от десятилетий хронической бесхозяйственности, и Иран не является исключением из этого правила. Санкции часто усугубляют уже имеющееся сложное положение для населения стран-мишеней.
Исправление этих проблем — далеко не простой процесс. Разбегающиеся последствия ограничений зачастую настолько глубоки и сложны, что отмены санкций — простого юридического акта — недостаточно для восстановления прочных деловых, финансовых и логистических связей. Восстановление деловых и финансовых связей также требует времени и доверия — тех компонентов, которых при пандемии сильно не хватало. И пусть это кажется противоречащим здравому смыслу, но тот факт, что санкции обладают столь глубокими структурными последствиями, может сделать их менее эффективными.
Санкции работают только в том случае, если их снятие — выгодная альтернатива. Если страны-адресаты уверены, что снятие не принесет быстрых и ощутимых экономических выгод, у них нет причин менять свое поведение, чтобы удовлетворить требования США. Руководители стран-адресатов учитывают также эффект чрезмерного соблюдения: они знают, что правительства практически ничего не могут сделать для того, чтобы убедить компании вновь выйти на некогда подсанкционные рынки. С точки зрения противников США, перспектива отмены санкций часто выглядит не такой
