привлекательной, как хотелось бы Вашингтону.
Эта реальность подтверждается примером Ирана. Даже в тот короткий период, когда США участвовали в ядерной сделке, опыт снятия санкций оказался горьким. У Тегерана нет особых стимулов ограничивать свои ядерные амбиции или программу создания баллистических ракет в угоду Соединенным Штатам: Иран давно пришел к выводу, что даже после снятия санкций компании по-прежнему страшатся заново выходить на иранский рынок, а банкиры панически боятся проводить какие-либо транзакции. В случае с Ираном сама эффективность американских санкций может иметь негативные последствия для стабильности на Ближнем и Среднем Востоке и для безопасности Америки.
Иран — не единственный пример. Другие страны-изгои, в первую очередь Северная Корея, понимают, что ослабление санкций часто не оправдывает ожиданий. Если Вашингтону удастся начать переговоры с Пхеньяном по ограничению доступа этой страны к ядерному оружию, то ему будет сложно убедить северокорейское руководство в том, что потенциальная отмена санкций даст немедленные и ощутимые экономические выгоды. Это может привести к тому, что США скорее останутся с пустыми руками, чем договорятся с Северной Кореей.
Если санкции станут оружием американской дипломатии (что выглядит все более вероятным, если учесть их центральную роль в экономических войнах), они могут войти в противоречие с международным правом. Согласно Женевской конвенции, оружие должно различать гражданских лиц и комбатантов. Даже в зоне боевых действий солдаты не могут вести себя, как им вздумается; они обязаны соблюдать правила, направленные на предотвращение убийства ни в чем не повинных мирных жителей или причинение им вреда. Проблема с санкциями может заключаться в отсутствии глобальных правил, регулирующих их применение. Если санкции приводят к закрытию заводов и смерти граждан стран-изгоев, не имеющих доступа к медицинскому обслуживанию, то так ли сильно они отличаются от других смертоносных форм вмешательства? Отсутствие доступа к жизненно важным лекарствам может убить столько же людей, как и длительное военное наступление.
Можно ли вообще разработать санкции, которые не имели бы отрицательного воздействия на гражданское население? Цель санкций — оказывать давление на население стран-адресатов, чтобы подталкивать правительства к изменению их политики. Из этого следует, что санкции, не причиняющие боли, скорее всего, оказываются бесполезными. Это означает, что по самой своей сути санкции являются оружием, имеющим вредоносные последствия для населения. Они приводят к меньшему числу жертв, нежели обычные войны, но все же они убивают. Остается открытым вопрос о том, считают ли политики это приемлемым компромиссом для отстаивания интересов США.
5
Расширение
Когда под огонь попадают иностранные фирмы
За последние два десятилетия американские санкции стали предметом серьезной озабоченности международного бизнеса: компании опасаются, что они могут случайно попасть под санкции и получить астрономические штрафы или судебные иски в США. Следить за соблюдением нормативных актов очень сложно, что создает еще одну проблему для руководителей компаний. Каждый год около 1000 регулирующих органов выпускают почти 60 тысяч нормативных предупреждений. Это означает, что каждый рабочий день необходимо учитывать 240 новых правил [202]. По словам Колина Белла, ответственного сотрудника банка HSBC по соблюдению нормативных требований, «уже просто для того, чтобы переваривать все изменения в законодательстве, вам необходимо выстроить процесс промышленного масштаба» [203].
Лавина этих новых нормативных актов дала толчок к развитию собственных отделов по обеспечению соответствия, особенно в финансовых организациях. С середины 2000-х годов количество сотрудников, которым поручено следить за соблюдением требований законодательства в международных банках, увеличилось в три раза. Сегодня около 15 % персонала крупных банков работает в отделе обеспечения соответствия, следя за тем, чтобы все операции отвечали международным правилам. В крупном банке вроде Citi это 30 тысяч сотрудников — примерно как в большом университете, например Колумбийском [204]. Бюджет HSBC на определение рисков и соблюдение требований законодательства составляет 1 млрд долларов в год — достаточно, чтобы купить около 5000 средних домов в США [205].
В прошлом должность специалиста по соблюдению нормативно-правовых требований была малопривлекательной: это считалось ролью второго плана для неудачников. Сейчас все изменилось: сотрудники, отвечающие за обеспечение соответствия, руководят большими командами, подчиняются непосредственно генеральному директору и входят в управленческие комитеты. Когда совет директоров HSBC оценивает работу генерального директора банка, соблюдение нормативных требований является основным фактором, который принимается во внимание. Прибыли и рост выручки занимают второе и третье места [206].
Быстро развиваются и специализированные фирмы, оказывающие услуги по обеспечению соответствия нормативам, что свидетельствует о превращении этой сферы в полноценную индустрию. Спрос на такие услуги — от предоставления юридических консультаций до проверки потенциальных партнеров по бизнесу в отдаленных странах — ежегодно возрастает на двузначное число процентов. Технологические стартапы также инвестируют в эту область: они разрабатывают алгоритмы искусственного интеллекта, которые позволяют проверять сложные сделки за считаные секунды, в то время как человеку на это потребовались бы часы. Так, нью-йоркская компания Arachnys утверждает, что может автоматизировать все проверки на соответствие нормативным требованиям и тем самым исключить человека из этого процесса [207].
Другие технологические компании идут еще дальше: некоторые из них создали алгоритмы, сканирующие большие массивы транзакций с целью выявления подозрительных закономерностей. Подобные методы особенно полезны для отслеживания нарушителей санкций из Северной Кореи [208]. Пхеньян относится к наиболее изобретательным и изощренным нарушителям санкций: режим использует тысячи подставных компаний, которые закрываются, как только на них накладывают санкции. Проверка быстро устаревающих списков организаций, подпадающих под санкции, малоэффективна при попытке обеспечить соблюдение санкций, связанных с этим государством. Гораздо более эффективным подходом является отслеживание поведения, похожего на северокорейское.
Санкции США — самая большая головная боль для бизнеса. Как ни странно, это особенно актуально для неамериканских фирм. Упоминание о санкциях США в разговоре с руководителями европейских или азиатских компаний зачастую вызывает гневную, обеспокоенную или грозную реакцию. Многие международные фирмы считают, что в вопросах ограничений Вашингтон специально ориентируется на неамериканские компании. Похоже, эти подозрения подтверждаются фактами: с 2009 года объем штрафов, наложенных Управлением по контролю за иностранными активами (OFAC) на иностранные компании, нарушившие санкции, составил более 4 млрд долларов США; американским компаниям за тот же отрезок времени пришлось заплатить менее 300 млн долларов [209].
Теоретически такая впечатляющая разница может означать, что отделы по соблюдению нормативов в американских компаниях работают гораздо лучше, чем их зарубежные коллеги, или что американские компании просто более законопослушны. Однако более внимательное изучение данных показывает, что это не так: американские компании нарушают санкции не реже иностранных; просто, когда их ловят, OFAC проявляет гораздо больше снисхождения. В последнее время уличенную в обходе
