слишком жестких мер США, американцы обычно отвечают, что главная проблема заключается в том, что европейцы никогда не относились к санкциям серьезно.
Евросоюз — сложный организм, состоящий из 27 государств-членов, которым нравится не соглашаться друг с другом. Санкции должны приниматься единогласно всеми странами-участницами, а этого не так просто добиться. К тому времени, когда все европейские столицы утверждают пакеты санкций, они, как правило, уже смягчены; каждое государство-член заинтересовано принять только те санкции, которые не идут во вред его отечественным компаниям (и избирателям). Кроме того, после принятия санкций странами-участницами они сами должны обеспечивать соблюдение введенных ограничений: не существует единого европейского агентства, отвечающего за реализацию санкций.
Применение санкций ЕС на уровне государств-членов также означает отсутствие европейского механизма для освобождения от санкций. На практике оказывается, что одни страны ЕС терпимее других при предоставлении исключений, и в результате реализация санкций ЕС не отличается единообразием в масштабах всего союза. Например, семь стран — членов ЕС, включая Францию и Германию [447], отменили санкции в отношении расположенных в ЕС дочерних компаний некоторых российских банков, попавших под европейские санкции после присоединения Россией Крыма [448]. К неудовольствию Вашингтона, европейские регулирующие органы заявили, что предпочтут создать масштабную лазейку для обхода санкций, нежели рисковать финансовой стабильностью Европы [449].
Американские чиновники также сетуют на то, что реализация санкций в Европе в целом проходит менее энергично, чем в Америке. Иногда Соединенные Штаты обнаруживают нарушение санкций в странах ЕС раньше, чем европейские спецслужбы. В 2013 году Управление по контролю за иностранными активами (OFAC) разоблачило греческую схему обхода санкций против Ирана, которую не выявила Греция. Греческим гражданам и компаниям удалось тайно купить восемь крупных танкеров и контрабандой вывезти нефть из Ирана — в то время, когда и европейские, и американские санкции запрещали Тегерану ее экспортировать [450]. С тех пор американцы открыто задаются вопросом, действительно ли Европа серьезно относится к санкциям.
Явная готовность европейских судей отменять санкции тоже не обнадеживает Вашингтон: в 2016 году Европейский суд (ECJ) признал незаконными санкции ЕС в отношении Аркадия Ротенберга, одного из российских братьев, которые любят покупать в Америке дорогие предметы искусства. Суд заявил, что не смог найти убедительных доказательств причастности Ротенберга к присоединению Крыма. Американских политиков такое заключение озадачило: ведь пока европейские судьи обсуждали этот вопрос, компания Ротенберга строила мост, связывающий полуостров Крым с материковой частью России. (В 2017 году Европейский союз восстановил санкции в отношении Аркадия Ротенберга.)
Американские официальные лица также часто упоминают, что не могут найти ни одного громкого дела, когда европейские суды наказали бы нарушителей санкций [451]. Европейцы объясняют это тем, что применение санкций Евросоюзом не является публичным: судебные иски, связанные с санкциями, носят конфиденциальный характер. Однако опасения Соединенных Штатов вполне обоснованны. В целом Европейский союз использует санкции гораздо менее агрессивно, нежели США. Однако более мягкий подход Европы вряд ли наносит ущерб американским интересам и компаниям. Опасения Евросоюза по поводу американских санкций имеют другой масштаб: Европа рассматривает американские санкции как угрозу глобальной роли ЕС и европейским компаниям.
Брюссель считает, что американские санкции подрывают суверенитет Европы и доверие к ней на международной арене [452]. Распространение в последнее время вторичных санкций США означает, что европейские компании зачастую вынуждены ставить во главу угла соблюдение американских требований, а не законодательства ЕС. Для Европы это проблематично. Если европейские компании вынуждены соблюдать американские санкции в ущерб европейским законодательным директивам, то как же быть с внешней политикой Европы? Будут ли третьи страны заинтересованы в переговорах с Брюсселем, если в решениях, принимаемых европейскими компаниями, ведущую роль в действительности играет Вашингтон?
Поворотным моментом стало решение США в 2018 году повторно ввести санкции против Ирана, несмотря на громкие протесты европейских союзников. Чтобы защитить компании ЕС от санкций Вашингтона против Тегерана, Европа начала разрабатывать механизмы, направленные на обход американских ограничений [453]. Неординарный шаг для союзников США: до этого момента США и Евросоюз сотрудничали в разработке и реализации санкций. Сегодня же порой создается впечатление, что они находятся по разные стороны баррикад.
Вскоре после выхода Вашингтона из ядерной сделки Европейский союз объявил о решении разработать механизм избегания нарушений американских санкций. Для Европы это имело смысл как минимум по двум причинам. Блок хотел попробовать спасти ядерное соглашение с Тегераном. Возможно, еще важнее то, что Брюссель также намеревался поддержать европейские фирмы, которые не могли оставаться в Иране из-за угрозы американских вторичных санкций, даже если их бизнес в Исламской Республике был легальным с точки зрения Европы.
После почти годичных переговоров страны ЕС создали структуру INSTEX (аббревиатура для Instrument in Support of Trade Exchanges, Инструмент для поддержки торговых обменов) [454]. INSTEX — это первый кирпичик в том, что, похоже, со временем превратится в европейскую систему, позволяющую избежать американских санкций. Франция, Германия и Великобритания поддерживают эту схему: они полагают, что Соединенные Штаты не посмеют применить санкции к суверенным государствам, с которыми у них установились тесные отношения. Поддержка крупнейшими европейскими державами механизма, открыто направленного на обход американских ограничений, должна была стать тревожным сигналом для Вашингтона: это свидетельствовало о том, насколько сильно союзников США раздражают американские действия. Однако Вашингтон отмахнулся от INSTEX как от несущественной проблемы.
У американских политиков есть все основания не впечатляться системой INSTEX, которая, по сути, представляет собой современный вариант бартера. Эта схема функционирует как клиринговая палата для торговли между Европейским союзом и Ираном, не использующей доллар и идущей в обход системы SWIFT. Европейские компании, желающие экспортировать товары в Иран, получают оплату от европейских фирм, которым необходимо импортировать продукцию из Ирана. Аналогичная схема действует с иранской стороны. В итоге деньги не уходят ни из Ирана, ни из Европы. INSTEX не является банком. Этот механизм выступает лишь в качестве посредника между всеми сторонами: он состыковывает импортеров и экспортеров Европы и Ирана и ведет учет операций.
Возможно, на бумаге система INSTEX выглядит разумно, однако она имеет серьезные изъяны. Большинство европейских компаний не хотят использовать эту систему, опасаясь ответных преследований со стороны США. Систему INSTEX используют исключительно небольшие предприятия ЕС, которые либо работают в тени, либо не имеют своего представительства в США. Для этих компаний иранский рынок может являться важным источником дохода, необходимого для сохранения рабочих мест или загрузки производственных линий. При этом даже совокупные объемы торговли таких мелких фирм всегда будут оставаться каплей в море.
Еще одна проблема заключается в том, что
