Несмотря на то, что иностранная помощь десятилетиями поступала в провинцию, чтобы облегчить участь масс, в Пенджабе социальные показатели одни из худших в мире, даже несмотря на значительные усилия в ходе восьмилетней кампании с донорской поддержкой под названием «Программа социальных реформ». Провинция тратит на здравоохранение только 1,5 доллара в расчете на душу населения. Лишь половине детей были сделаны прививки. Только 27 % беременных женщин получают дородовую помощь. Туберкулез не взят под контроль. В течение последнего квартала 1999 г. половина поликлиник сообщала об отсутствии запасов трех и более важнейших лекарств.
Достижения системы начального образования в Пенджабе тоже разочаровывают, опять же несмотря на восемь лет интенсивных усилий по улучшению охвата и качества образования в рамках «Программы социальных реформ». Количество потраченных на образование денег с учетом инфляции выросло совсем незначительно с момента запуска программы в 1992 г. Это классический пример сокращения внутренних расходов по мере увеличения трат, финансируемых посредством иностранной помощи. Уровень грамотности среди взрослых остается в Пенджабе на уровне 40 %, а среди женщин — всего 27 %. При этом определение грамотности, которое используется для подсчетов, безусловно, не дотягивает до уровня, необходимого для современной жизни. Только 41 % учеников из узкой группы избранных, дотянувших до десятого класса, смогли сдать выпускные экзамены в 1999 г.
Ежегодные прямые расходы на начальное образование в 1997-1998 гг. составляли по 27 долларов на учащегося, что маловато даже для бедной страны. На учебные материалы выделяется по 0,36 доллара на учащегося и столько же — на содержание и техническое обслуживание. Только 3 % бюджета расходуется и в начальной, и в средней школе на прочие нужды помимо зарплаты. Наличие большого числа людей, так и не окончивших школу, означает, что примерно треть ресурсов, направленных на начальное образование, не способствует развитию устойчивых навыков грамотности и, стало быть, пропадает впустую.
Значительная часть населения зависит от земледелия, которое тоже страдает от низкого качества государственных услуг. В Пенджабе, к счастью, людям доступны обильные запасы воды из бассейна реки Инд, и за сто лет в этом регионе возникла самая большая ирригационная система в мире. Однако высокоцентрализованное государственное управление ирригационной системой привело к нехватке средств на текущее и профилактическое обслуживание и на крупный ремонт. В результате только 35 % воды из канала доходит по назначению. Недостаточные инвестиции в осушение привели к заболачиванию и засоленности почвы, отчего снизился уровень урожая. Цена воды удерживается искусственно низкой как для бедных, так и для богатых, что оставляет мало средств на обслуживание. Разница между потребностями в средствах на обслуживание и реальными расходами составляет от 30 до 40 %. Богатые землевладельцы гарантированно получают воду, а бедные фермеры часто могут обеспечить полив только части своей земли.
Чиновники, с которыми мы встречаемся в Лахоре, искренне хотят улучшить положение дел. Рецепт, предлагаемый правительством, — это децентрализация: пусть местные получатели государственных услуг сами решают, сколько денег надо потратить на их улучшение. Пусть местные жители сами избирают мэров, которые будут демократически ответственными за свою деятельность. Безусловно, это кажется улучшением по сравнению с чрезмерно централизованной иерархической бюрократией, которая занимается 4000 разных проектов вроде сооружения «моста через канал возле деревни Аббаианвала Нанкана Сахиб». Может быть, с децентрализацией стимулы роста станут более сильными. Но сама по себе децентрализация — не панацея, если она не сопровождается более фундаментальными реформами государственной службы и системы полуфеодальной собственности на землю. Хитрые чиновники могут изобразить вовлеченность местных жителей в процесс, сохранив все свои наделы и кормушки. Влиятельные феодальные хозяева могут подчинить себе местные правительства, пользуясь своими отточенными навыками подчинения крестьян. Снова приходится признать, что создать стимулы для роста чертовски трудно.
Я посетил с официальным визитом начальную школу для девочек в районе Шейхупура неподалеку от Лагора. Школа находится в деревне в самом конце одноколейной грунтовой дороги. Когда мы приехали, мальчик и девочка детсадовского возраста дали каждому из нас по букету цветов. Девочки постарше стояли в две шеренги, у каждой в руках была бумажная тарелка с яркими цветами. Когда мы проходили между их шеренгами, они с радостными возгласами осыпали нас цветами. Все в цветах, мы вошли в школу. Остальные дети тихо сидели в своих классах. Каждую классную комнату использовали для двух разных классов. Даже при таком раскладе одного класса не хватало, поэтому первоклассники занимались во дворе. Все дети вставали, когда мы входили в комнату. У них не было ни учебников, ни бумаги, ни карандашей. Директор сказала нам, что их родители не могут купить учебники и бумагу до конца месяца, когда они получат жалованье. И это школа, которую в районе показывают иностранным гостям!
Стимулы для игроков
Богатые отличаются от бедных: у них больше денег. Скитания в тропиках в попытках сделать бедные страны богатыми принесли больше вопросов, чем ответов.
Почему, если я прилетаю в Женеву, то встречаю сияющее благополучие, а если пролечу еще несколько часов на самолете, то попаду в Лахор, в нищету? Как случилось, что одни люди (около 900 миллионов) в Западной Европе, Северной Америке и частично на Дальнем Востоке обрели благосостояние, в то время как 5 миллиардов человек живут в бедности, а 1,2 миллиарда — в полной нищете, меньше чем на один доллар в день?
Мы твердо усвоили, что не существует волшебных эликсиров, благодаря которым наши поиски рецептов роста раз и навсегда счастливо бы закончились. Процветание происходит, когда у всех игроков — участников процесса развития есть нужные стимулы. Это происходит, когда правительство создает стимулы для технологической адаптации, высококачественных инвестиций в средства производства и высококачественного образования. Когда доноры сталкиваются со стимулами, побуждающими их предоставлять помощь странам с разумной политикой, где от помощи будет высокая отдача, а не странам с плохой политикой, в которых помощь пропадет впустую. Когда у бедных есть хорошие возможности и правильные стимулы, которые требуют реализации социальных программ, которые поощряют, а не наказывают за увеличение дохода. Когда политики не поляризованы по разным противоборствующим группировкам, а, напротив, всех сплачивает общенациональная готовность инвестировать в будущее. Гармоничное и всестороннее развитие происходит, когда правительство, отвечающее за свои действия, энергично берется за дело инвестирования в общие ресурсы — такие, как здравоохранение, образование и законность.
Для того чтобы объяснить неудачи развития, я привел несколько примеров, показывающих, как не срабатывают стимулы. Частные фирмы и семьи не инвестировали в будущее, потому что государственная политика, выражающаяся в высокой премии черного рынка или высокой инфляции, делала такие инвестиции невыгодными. Бедные члены общества не инвестировали в будущее, потому что им соответствовали другие люди с низкой производительностью; для роста им требуются субсидии. Однако правительства не предоставили бедным субсидии и вместо этого выбрали политику, которая делает рост невозможным. Причиной такого выбора послужило противоборство группировок, заинтересованных в перераспределении существующих доходов, а не в инвестициях в будущие доходы. Доноры ослабляли правительственные стимулы к реформам, поддерживая нереформистские правительства своей политически мотивированной помощью. У «лоскутных», состоящих из многих фракций правительств недоставало стимулов для предоставления субсидий бедным и для предоставления населению услуг здравоохранения, образования, связи и транспорта — а все это принципиально важно для качества жизни.
Решения проблем описать гораздо труднее, чем сами проблемы. Необходимо создавать стимулы для роста в расчете на тройственный союз — правительства, доноров и частных лиц.
Правительства. Существуют ли в каждой стране у правительства стимулы для обеспечения роста в частном секторе? Или реальные стимулы побуждают красть у частного бизнеса и таким образом подавлять его? В поляризованном и недемократическом обществе, где группы интересов, основанные на классовом или этническом признаке, яростно соревнуются за свою долю добычи, скорее всего, реализуется вторая возможность. Такая ситуация может не принимать форму открытой коррупции, а выражаться лишь в процентной ставке, не дотягивающей до уровня инфляции, что представляет собой скрытую форму кражи сбережений. Или проявляться в обменном курсе черного рынка, во много раз превышающем официальный курс, — на практике это означает воровство прибыли у экспортеров. В демократическом обществе, где права меньшинств, частную собственность и индивидуальную экономическую свободу надежно защищают разнообразные институты, у правительства есть стимулы способствовать росту в частном секторе. Мы можем представить себе мир, в котором правительства не посвящают себя исключительно воровству, а создают общенациональную инфраструктуру — поликлиники, начальные школы, транспортную систему, развитую телефонную и электрическую сеть — и обеспечивают помощь бедным в каждой стране.
