канцелярией Совета министров (в XIX веке делопроизводство Совета министров вела канцелярия Комитета министров) во главе с управляющим делами Совета министров.
В общем, вполне современный механизм управления.
«Впервые вопрос о Совете возникает в среде образованного в начале 1905 года особого совещания министров и председателей департаментов Государственного совета для обсуждения общего внутреннего положения» [178], — отмечал барон Б. Э. Нольде.
Через день после издания Манифеста от 17 октября 1905 года император издал Указ «О мерах к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений» [179], где, в частности, говорится, что «все министерства и главные управления составляют единое управление, и ни одно из них не может отделяться от других ни в видах управления, ни в общей его цели. В развитие сих коренных начал министерского устройства и в целях вящего его объединения, необходимость коего вызывается также предстоящими министрам и главноуправляющим отдельными частями, с образованием Государственной думы, новыми обязанностями, признали Мы за благо установить соответственные требованиям времени меры к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений». Возглавлял Совет председатель, который руководил Советом и, в отличие от прежних председателей Комитета министров, давал поручения, контролировал их исполнение. Более того, председатель предлагал императору кандидатуры министров.
В главе 11 Свода Основных государственных законов устанавливаются положения, касающиеся Совета министров (ст. 120–124):
— направление и объединение действий министров и главноуправляющих отдельными частями по предметам как законодательства, так и высшего государственного управления, возлагается на Совет министров на основаниях, в законе определенных;
— министры и главноуправляющие отдельными частями имеют право участия в голосовании в Государственном совете и Государственной думе только в том случае, если они состоят членами сих установлений;
— обязательные постановления, инструкции и распоряжения, издаваемые Советом министров, министрами и главноуправляющими отдельными частями, а также другими, на то законом уполномоченными, установлениями, не должны противоречить законам;
— председатель Совета министров, министры и главноуправляющие отдельными частями ответствуют перед государем императором за общий ход государственного управления. Каждый из них в отдельности ответствует за свои действия и распоряжения;
— за преступные по должности деяния председатель Совета министров, министры и главноуправляющие отдельными частями подлежат гражданской и уголовной ответственности на основаниях, в законе определенных [180].
И сейчас, и в начале ХХ века возникал вопрос о том, кто такие главноуправляющие отдельными частями и в каких случаях они являются членами Совета министров. Сегодня в России есть общее определение федеральных органов исполнительной власти: это и министерства, и службы, и агентства; в Указе Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» определяются их наименования и подчиненность. В рассматриваемом нами периоде были министерства и главные управления (например, Главное управление путей сообщения). Так вот, если для министров членство в Совете министров было положено по должности, то для главноуправляющих необходимо было специальное решение императора.
Полагаем необходимым обратить внимание на то, что акты Совета министров Российской империи и других органов государственной власти не должны были противоречить законам, а также на ответственность Совета министров и лиц, в него входящих, не только перед императором, но и перед законом.
Отдельно следует остановиться на законотворческих возможностях Совета министров.
Первое. Участие в подготовке законодательных предположений, вносимых императором, министрами и главноуправляющими.
Второе. Председатель Совета министров, министры и главноуправляющие, входящие в Совет министров, выступали в Государственной думе и Государственном совете с докладами по проектам и по вверенным вопросам.
Третье и, наверное, самое интересное.
Во время прекращения работы Государственной думы Совет министров сам готовил и предлагал на подписание императору законы.
На этой любопытной компетенции остановимся подробнее.
В соответствии со ст. 87 Основных законов «во время прекращения занятий Государственной думы, если чрезвычайные обстоятельства вызовут необходимость в такой мере, которая требует обсуждения в порядке законодательном, Совет министров представляет о ней государю императору непосредственно. Мера эта не может, однако, вносить изменений ни в Основные государственные законы, ни в учреждения Государственного совета или Государственной думы, ни в постановления о выборах в Совет или в Думу. Действие такой меры прекращается, если подлежащим министром или главноуправляющим отдельной частью не будет внесен в Государственную думу в течение первых двух месяцев после возобновления занятий Думы соответствующий принятой мере законопроект, или его примут Государственная дума или Государственный совет». В процитированной 87-й статье говорится о том, что Совет министров может в ряде случаев в обход Госдумы и Госсовета готовить, принимать и передавать на подписание «непосредственно императору» законодательные акты в форме его указов.
Случаи «прекращения занятий» были возможны во время думских каникул, выборов и, конечно же, при роспуске Госдумы. Такая мера объяснялась чрезвычайными обстоятельствами: говоря современным языком, речь шла об оперативных возможностях Совмина в различных сферах экономики, безопасности, сельского хозяйства, налогообложения. Процедура, как мы видим, была следующая: подготовка, обсуждение и принятие акта на Совете министров, передача на подписание императору, собственно подписание, вступление в действие указа. В статье делается оговорка, что после возобновления работы Госдумы уже действующие акты в течение двух месяцев выносятся на одобрение либо Госдумы, либо Госсовета. Таким образом, действующий указ становится законом.
Ярким примером использования таких возможностей служат законодательные акты, посвященные аграрной реформе, осуществленной П. А. Столыпиным. Аграрные законы готовились и принимались в сроки между роспуском первой и созывом второй Государственных дум.
Иногда кажется, что Государственная дума была организована для того, чтобы весь негатив в обществе доставался этому государственному органу, чтобы исправно выполнять роль громоотвода. Законотворческая рутина интересна только специалистам, а вот взаимные обвинения, комичные инициативы, скандалы всегда украшают любые разговоры на улице и на кухне, в трудовом коллективе и во властных коридорах и, конечно же, в средствах массовой информации.
И в прошлых, и в нынешних политических баталиях, что называется, на злобу дня среди всех ветвей власти больше всех достается Государственной думе. Думаю, неслучайно. И дело не только (и не столько) в персональном составе этого органа законодательной власти, сколько в неукорененности в сознании граждан необходимости самого факта его существования. Парламентаризм в России — явление новое. Что такое 120 лет для законотворческого процесса? И это важный и серьезный вопрос.
Император то созывал Думу, то разгонял. Коммунисты подменили ее собранием уважаемых граждан — Советом народных депутатов, от которых, впрочем, мало что зависело. Сегодня законодательная власть, пребывая, в общем-то, в стадии становления, то находится в решительной оппозиции к исполнительной власти, тормозя проведение необходимых реформ, то, наоборот, подвергается критике за чрезмерную лояльность к этой самой власти. Новыми законами ухудшить положение дел можно легко и быстро, а вот улучшить — только с большим трудом и
