понятие «чиновники» не входят. Это работники государственного сектора промышленности, низшие служащие, почтальоны, обслуживающий персонал и лица физического труда, в т. ч. рабочие, которые входят в штат различных правительственных и местных учреждений. Иногда эквивалентом понятия «чиновники» выступает термин «высшие служащие» (в разных странах, в зависимости от особенностей системы государственной службы, они могут обозначаться и другими терминами).
Вообще же, под «чиновниками» имеется в виду тот контингент, который в традиционных обществах XVII – начала XX в. охватывался понятием «ранговое чиновничество», лица, имевшие классные чины гражданской службы, равные офицерским в армии (то, что в английской традиции называлось «commissioned officers»). В рассматриваемый период во всех основных развитых странах Запада существовали четкие системы служебных классов-категорий, имевшие до двух десятков градаций, и к «чиновникам», безусловно, могут быть отнесены все лица, охваченные этими служебными классами. Тут существенно, что, хотя младшие чиновники имели доход не выше, а иногда и ниже среднего (например, рабочих), но статусно они все равно относятся к элитной группе, потому что в отличие от прочих наемных работников, как правило, не остаются всю жизнь с этими окладами, а имеют перспективу повышения и некоторые особые права в плане социальной защищенности. Эта группа на протяжении XX в. численно постоянно увеличивалась, хотя и не так сильно, как «профессионалы».
В США закон о государственной службе, предусматривающий проведение конкурсных экзаменов и запрет на увольнение по политическим мотивам, был принят только в 1883 г., и установленная им «система заслуг» (в отличие от патронажа или «системы добычи», как называлось практиковавшееся до того комплектование госслужбы назначенцами победившей партии), постепенно была распространена на абсолютное большинство чиновников: к 1890 г. – 20 %, к 1900 г. – 42 %, к 1910 г. – 58 %, к 1920 г. – 77 %, к 1940 г. – 69 %, к 1950 г. – 83 %, к 1971 г. – 84 %220. В США численность чиновничества радикально выросла именно накануне Первой мировой войны (если в начале XIX в. федеральных служащих было менее 10 тыс., к 1851 г. – около 33 тыс., к 1871 г. – 51 тыс., к 1881 г. – 100 тыс., к 1891 г. – 166 тыс., то к 1914 г. – 482,7 тыс.); на 1929 г. их насчитывалось 559 тыс., а на 1939 г. – 920 тыс. Кроме того, служащих штатов и органов местного самоуправления насчитывалось в 1929 г. 2,5 млн, а в 1939 г. – 3 млн221.
Общая численность госслужащих к 1900 г. составила 1275 тыс. (186 тыс. федеральных) – 4,2 % всех занятых, в 1930 г. – 3607 (554 тыс.) – 7,4 %, в 1967 г. – 12027 (2993 тыс.) – 12,4 %222. Больше всего их было на 1953 г. в министерствах: обороны – около 1,2 млн, почт – 500 тыс., по делам ветеранов – 178,4 тыс., финансов – 85,5 тыс. и земледелия – 78,1 тыс.223 Однако эта статистика учитывает всех государственных работников, число которых с 1950 по 1980 г. выросло с 6402 тыс. до 15 764 тыс. (и которые составляли в 60—70-х гг. 17–19 % всех наемных работников в несельскохозяйственных отраслях), в число которых входят рабочие, младший обслуживающий персонал, школьные учителя, клерки и др. В XIX – 1-й половине XX в. жалованье федеральных чиновников в 1,5–2 и даже в 3 раза превышало среднюю зарплату в основных отраслях частного сектора. В 1939–1940 гг. средняя зарплата в частном и государственном секторах составляла 1291 долл., а на федеральной службе – 1843, но в 1950 г. – 3006 и 3504, в 1960 г. – 4759 долл. в частном и 4676 в госсекторе, а зарплата федеральных служащих (особенно в штатах и местных) – меньше, чем в ряде ведущих отраслей экономики, а зарплата на транспорте и строительстве сопоставима с зарплатой федеральных служащих. В 1978 г. рабочие частного сектора получали в среднем 14 тыс., государственного – 15,8 тыс. долл. в год, а почтовые служащие – до 16,5 тыс. долл.224.
Поскольку, однако, государственная служба в США разбита на 18 классов-категорий (по закону 1949 г.), то, безусловно, к чиновникам относятся лица, охваченные этой сеткой, хотя самые низшие ее категории и сопоставимы по оплате с рабочими или даже стояли в этом плане ниже их. По этой классификации 1—4-й классы охватывали низший исполнительский персонал; на 1978 г. их было 295,3 тыс. (21,1 % всех чиновников) с окладами 6,4–9,9 тыс. долл. в год. 5—8-й классы – исполнительский персонал высшей квалификации (начиная с 5-го начинались должности научных работников), эти должности занимались выпускниками вузов без стажа; 432,8 тыс. (31,1 %) с окладами 11,3—15,8 тыс. (несколько ниже их коллег в частном секторе). 9—14-й классы – средний руководящий персонал (для 11-го предполагалась способность к принятию решений, для 12-го – проявление способностей к руководству, лица 13-го возглавляли небольшие подразделения, 14-го – более крупные подразделения и бюро); 635,9 тыс. (45,6 %). 15—18-й классы – высший руководящий состав – 32,2 тыс. (2,35 % всех чиновников), разрыв в окладах которой с низшей составлял 750 %. Этой системой охватывалось в общей сложности на 1968 г. 1 млн человек, на 1978 г. – 1396,2 тыс. человек. Однако в нее не включены чиновники органов законодательной и судебной власти, лица, занимающие «политические» должности глав правительственных учреждений и из заместителей, службы Исполнительного управления президента и Белого дома, иностранной службы Госдепа и ряда «ислюченных служб» – ведомств, имевших специфическую лесницу должностей225 (Агентство национальной безопасности, Комиссия по атомной энергии, Управления долины реки Теннеси, Медицинское управление, Администрация по делам ветеранов, почтовая служба и др.), которых насчитывалось 264 тыс. Всего, таким образом, к «полноценному» чиновничеству можно отнести 1660,2 тыс. человек226. При этом лица 16—18-го классов с 1966 г. имели особый юридический статус, приближенный к политическому руководству, позволяющий использовать их без строгой привязки к должности и классификационным стандартам. В общей сложности на 1.10.1970 в федеральном аппарате насчитывалось 10 903 лиц высшего руководства, в т. ч. 5691 (52 %) профессиональных чиновников 16—18-го классов, 2117 (19 %) чиновников дипломатической службы, 1265 (12 %) чиновников «исключенных служб» и 580 (5 %) высших политических назначенцев227.
В Англии лица, находившиеся на публичной службе, разделялись на промышленных и непромышленных гражданских служащих. Под первыми имеется в виду персонал государственных предприятий, т. е. в основном рабочие, которые принимались на работу, как все рабочие, и не имели льгот гражданских служащих. Собственно чиновничество было представлено непромышленными гражданскими служащими, которых к 1901 г. насчитывалось 116 тыс., к 1914 г. – 779 тыс., к 1960 г. – 996 тыс., к 1966 г. – 1059 тыс, к 1969 г. – 1103 тыс., к 1971 г. – 1116 тыс. (но в этом году 416 тыс. служащих почтового ведомства стали относиться к категории служащих национализированных отраслей промышленности), и к 1970 г. они составили 2,7 % самодеятельного населения. При том, что доля находившихся на публичной службе, т. е. всех государственных работников, составила 25 % – 6,3 млн человек (на 1971 г. помимо 0,7 млн лиц гражданской службы она включала 0,4 млн в вооруженных силах, 2 млн в промышленности, 0,8 млн в здравоохранении и 2,4 млн в местных органах управления228.
До 1972 г. на гражданской службе существовала сложная система «классов» (кроме того, имелись «временные» чиновники – поступавшие без конкурса и не имевшие права на пенсию – в 1949 г. их было 22 %, в 1955 г. –
