В данном постановлении Конституционный Суд РФ указал, в частности, что, исходя из права населения муниципального образования на самостоятельное определение организации местного самоуправления (ст. 130 и 131, ч. 1, Конституции Российской Федерации) и при признании федеральным законом возможности введения отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, законы субъектов Российской Федерации во всяком случае не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. Самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта Российской Федерации, подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном образовании. Причем такие законы должны исключать вмешательство государственных органов, а также избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в процесс отзыва, поскольку иное было бы нарушением конституционных принципов местного самоуправления.
Вместе с тем отсутствие закона субъекта Российской Федерации об отзыве выборного должностного лица местного самоуправления не может быть препятствием для введения данного института уставом самого муниципального образования и определения порядка осуществления отзыва в соответствии с нормами Конституции Российской Федерации (ст. 12; ст. 130 и 131, ч. 1) и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (подп. 9 п. 1 ст. 8, п. 5 ст. 18, ст. 48).
Из сказанного ясно, что при признании федеральным законодателем возможности введения отзыва должностного лица местного самоуправления решение вопроса о введении или невведении на территории того или иного субъекта Российской Федерации данной формы непосредственного народовластия является прерогативой соответствующего субъекта Российской Федерации, т. е. входит в состав его исключительной компетенции.
При этом, как подчеркивается в данном постановлении, в силу ст. 46 (ч. 1 и 2) Конституции РФ и действующего законодательства обжалованию в судебном порядке подлежат любые юридически значимые действия (или бездействие), связанные с основаниями и процедурой отзыва. В процедуре же конституционного судопроизводства – в соответствии со ст. 125 (ч. 4) Конституции Российской Федерации в системном единстве с ч. 1 ст. 96 Закона «О Конституционном Суде РФ» – могут быть оспорены и сами законы (федеральные и законы субъектов Российской Федерации), примененные или подлежащие применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и объединений граждан.
Особой разновидностью законов субъектов РФ как предмета конституционного контроля являются их конституции (уставы)[67]. Учитывая весьма существенную специфику юридической природы данных актов, этот вопрос был предметом специального рассмотрения Конституционного Суда РФ, в том числе с точки зрения допустимых форм, способов судебного нормоконтроля относительно данного вида актов субъектов РФ.
Государственное Собрание – Курултай Республики Башкортостан, Государственный Совет Республики Татарстан и Верховный Суд Республики Татарстан обратились в Конституционный Суд РФ с требованием о проверке конституционности ряда положений ГПК РСФСР и ГПК РФ.[68]
Заявители утверждали, что в силу ст. 5 (ч. 2), 66 (ч. 1 и 2), 118 (ч. 2), 125 (п. «б» ч. 2) и 126 Конституции РФ конституции и уставы субъектов Российской Федерации как учредительные по своей природе акты, определяющие конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации, могут быть проверены только в рамках конституционного судопроизводства Конституционным Судом РФ, а потому наделение судов, осуществляющих гражданское и административное судопроизводство, полномочием проверять законность конституций и уставов субъектов РФ и, соответственно, закрепление полномочия прокурора обращаться в такие суды с заявлением (требованием) о признании их противоречащими федеральному закону недопустимо.
В связи с этим, как следует из содержания запросов и выступлений представителей Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан в ходе судебного заседания, заявители оспаривали конституционность следующих норм Гражданского процессуального кодекса РСФСР (в период рассмотрения настоящего дела утратил силу), Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»:
нормы, наделяющей суд общей юрисдикции полномочием разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, – как допускающей разрешение судом общей юрисдикции дел об оспариваний конституций и уставов субъектов Российской Федерации. Данная норма содержалась во взаимосвязанных п. 2 ст. 115 и п. 2 ст. 231 ГПК РСФСР и по существу сохранилась во взаимосвязанных п. 2 ч. 1 ст. 26, ч. 1, и 4 ст. 251, ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК РФ;
нормы, наделяющей прокурора правом обращаться в суд с заявлением о признании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации противоречащими закону, – как допускающей обращение прокурора в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов субъектов Российской Федерации противоречащими федеральному закону. Данная норма содержится во взаимосвязанных п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», п. 2 ч. 1 ст. 26 и ч. 1 ст. 251 ГПК РФ.
Для разрешения поставленных заявителями вопросов Конституционный Суд РФ первоначально обратился к проблеме особенностей юридической природы конституций (уставов) субъектов Российской Федерации и отметил следующее.
Конституции и уставы субъектов РФ, в отличие от иных нормативных правовых актов субъектов РФ, находятся в особой связи с Конституцией РФ и не могут считаться разновидностью нормативных правовых актов, контроль за законностью которых производится в порядке гражданского или административного судопроизводства.
По смыслу ст. 66 (ч. 1 и 2) Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 1, 3, 4, 5, 15, 71, 72, 73 и 76 конституции и уставы субъектов РФ, будучи учредительными по своему характеру, что в то же время непосредственно обусловлено учредительным характером Конституции РФ, определяют организацию субъектов РФ и образуют основу законодательства и иного правотворчества по вопросам их исключительного ведения. Что касается совместного ведения РФ и ее субъектов, то конституции и уставы субъектов Российской Федерации служат основой их законодательства по этим вопросам наряду с федеральными законами без ущерба для верховенства последних.
Конституционные принципы федеративного устройства, учредительный характер Конституции РФ и конституций (уставов) субъектов РФ обеспечивают органическое единство федерального и регионального конституционно-правового регулирования и тем самым единство конституционно-правового пространства, единство конституционно-правового регулирования в условиях федеративного государства, которое не должно нарушаться текущим федеральным регулированием посредством законов.
Конституция (устав) субъекта РФ – это целостный, единый акт, имеющий высшую юридическую силу в системе правовых актов субъекта РФ, и такой силой обладает любое его положение. Поэтому нельзя разделить нормы конституций и уставов субъектов РФ на имеющие и не имеющие конституирующий, т. е. учредительный, характер.
Особенности конституций (уставов) субъектов РФ как учредительных по своей правовой природе нормативных правовых актов, их конституционно-правовые отличия от других нормативных правовых актов субъектов РФ предопределяют и различия в порядке их судебной проверки по содержанию на соответствие Конституции РФ и федеральным законам, которые, основываясь на конституционных нормах, непосредственно затрагивают конституционный статус субъектов РФ. Эти особенности не может не учитывать федеральный законодатель, устанавливая полномочия судов по рассмотрению дел об оспаривании конституций и уставов субъектов РФ.
При проверке конституций (уставов) субъектов Российской Федерации – в силу их прямой нормативной связи с Конституцией РФ – основополагающим критерием является их соответствие Конституции РФ. По смыслу положений ст. 5, 66, 71, 72, 73, 76 и 125 Конституции РФ выявление соответствия конституций (уставов) субъектов РФ федеральным законам без установления их соответствия Конституции РФ не является достаточным основанием для признания нормы конституции (устава) субъекта РФ утратившей юридическую силу и потому не подлежащей применению. Разрешение такого рода вопросов влечет за собой необходимость применения процедур конституционного судопроизводства.
