К основным недостаткам закона можно отнести отсутствие среди ключевых понятий, данных в ст. 1, понятий «бродяжничество» и «попрошайничество».
Другой недоработкой указанного федерального закона является то, что определив главным субъектом со стороны органов внутренних дел подразделения по делам несовершеннолетних, но в их компетенцию не включена индивидуальная профилактика в отношении бродяг и попрошаек. Подразделения по делам несовершеннолетних органов внутренних дел могут лишь в пределах своей компетенции предупреждать переход несовершеннолетних в эту категорию (ст. 21), доставлять в дежурную часть органа внутренних дел безнадзорных и беспризорных.
Для совершенствования работы по профилактике бродяжничества и попрошайничества не достигших восемнадцатилетия лиц в Российской Федерации необходимо на уровне районов, городов, районов в городах и иных муниципальных образований создавать отдельные постоянно действующие специализированные межведомственные комиссии по проблемам профилактики бродяжничества и связанного с ним попрошайничества несовершеннолетних. Они должны стараться не параллельно, а во взаимодействии с комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав комплексно решать сложнейшие многогранные задачи по минимизации бродяжничества и попрошайничества.
Как ключевые задачи межведомственной комиссии района, города, района в городе и иного муниципального образования по проблемам профилактики бродяжничества несовершеннолетних должны предусматриваться:
– разработка и проведение мероприятий по предупреждению и пресечению бродяжничества несовершеннолетних в границе территориального образования;
– синхронизированная координация деятельности структурных подразделений администрации территориального образования, органов внутренних дел и общественных формирований, направленная на профилактику бродяжничества, защиту прав и законных интересов несовершеннолетних лиц без определенного места жительства и занятий.
В состав комиссии должны входить представители органов внутренних дел, здравоохранения, образования, социальной защиты населения и других заинтересованных структурных подразделений администрации территориального образования.
Еще одной законодательной недоработкой Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ является сложность устройства беспризорных и безнадзорных несовершеннолетних в государственные учреждения для подростков, нуждающихся в социальной реабилитации. Так, лица, не достигшие совершеннолетия, занимающиеся бродяжничеством и не совершившие какого-либо административного правонарушения, доставленные в орган внутренних дел, не помещаются в центр временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел, а направляются в специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, на основании акта оперативного дежурного органа внутренних дел о необходимости приема такого несовершеннолетнего (ст. 13, 22). Однако на практике передача несовершеннолетних в такие учреждения вызывает ряд трудностей (материальных, медицинских и иных).
Кроме указанных недостатков анализируемого нормативного правового документа, есть и иные, связанные с механизмом его реализации. Поэтому коррекция закона должна осуществляться постоянно, с ориентацией на позитивный эффект в деятельности по предупреждению безнадзорности административных и других правонарушений несовершеннолетних.
Дополнительный положительный эффект может дать внесение в ст. 22 рассматриваемого Федерального закона, а также в Инструкцию о деятельности центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел, изменений, касающихся создания при центрах временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел помещений для устройства на непродолжительное время изъятых с улиц несовершеннолетних, не совершивших административных правонарушений. Кроме того, целесообразно создать единую государственную статистическую базу данных о безнадзорных, бродяжничающих несовершеннолетних, а также детях группы социального риска, что позволит на федеральном уровне оценить масштабы проблемы и определить задачи по выявлению, учету и последующей реабилитации детей и подростков данной категории.
Помимо этого, на федеральном уровне органам и учреждениям системы предупреждения административных и других правонарушений несовершеннолетних следует углублять комплексные меры по предупреждению беспризорности, безнадзорности, асоциального поведения и административных правонарушений лиц, не достигших восемнадцатилетия. При этом особое внимание следует уделить:
• дополнению сети учебно-воспитательных учреждений по типу суворовских, нахимовских училищ, кадетских школ и корпусов, казачьих школ, летных, мореходных, речных, промышленных, сельскохозяйственных и других училищ;
• созданию специализированных консультативных подростковых центров, где подростки решали бы свои психолого-педагогические и медико-социальные проблемы;
• рационализации порядка и процедур усыновления детей, развитию системы приемных семей и детских домов семейного типа;
• расширению подготовки специальных кадров – социальных педагогов и психологов – по профилактике социального сиротства и для работы с детьми группы риска.
§ 2. Административная деятельность по превенции продажи несовершеннолетним алкоголя и вовлечения их в употребление спиртных напитков
По данным Всемирной организации здравоохранения, нация вымирает, если в стране в год производят спиртных напитков из расчета 8 литров на душу населения. В России этот показатель еще к 2010 г. достиг 18,5 литров и, к сожалению, не снижается[149]. Предупреждением алкоголизма в среде несовершеннолетних занимаются подразделения по делам несовершеннолетних органов внутренних дел. Нарушающие антиалкогольное законодательство несовершеннолетние ставятся на учет с заведением учетно-профилактических карточек. Сотрудникам органов внутренних дел для оптимизации превентивной работы с несовершеннолетними правонарушителями следует акцентировать внимание и на незаконных действиях по вовлечению молодежи в употребление алкогольных напитков и недопустимости продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции несовершеннолетним, в основном на территориях продовольственных объектов потребительского рынка.
В данном контексте существенное значение приобретает правильное и эффективное применение норм российского законодательства в сегменте привлечения к административной ответственности работников торговли, допускающих незаконную продажу алкогольной продукции и пива гражданам, не достигшим совершеннолетия.
Разберем некоторые ключевые особенности квалификации правонарушений, предусмотренных ч. 3 и 4 ст. 14.16 КоАП РФ. Согласно п. 2 ст. 1 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»[150], его действие распространяется на отношения, участниками которых выступают юридические лица (предприятия, учреждения, организации), независимо от их форм собственности и организационно-правовых форм, отвечающие требованиям, установленным указанным федеральным законом, а также граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью по розничной продаже спиртосодержащей, алкогольной продукции, пива и изготавливаемых на его основе напитков.
Из анализа Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 октября 2006 г. № 18 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»[151], должностными лицами, которые могут быть привлечены в области предпринимательской деятельности к ответственности в административном порядке, являются совершившие такие административные правонарушения лица, находящиеся в трудовых отношениях с индивидуальными предпринимателями, а чаще всего руководители и иные работники в связи с выполнением ими организационных и распорядительных функций. При рассмотрении дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 3 и 4 ст. 14.16 КоАП РФ, нужно исходить из того, что под продавцом понимается организация, независимо от организационно-правовой формы, а также руководители этой организации и иные работники в связи с выполнением ими организационно-распорядительных функций, индивидуальный предприниматель и лица, находящиеся в трудовых отношениях с индивидуальными предпринимателями, осуществляющие продажу товаров по правовому договору розничной купли-продажи.
Определенные затруднения в некоторых случаях может все же вызвать квалификация действий непосредственного продавца алкогольной продукции не достигшим совершеннолетия лицам, так как административная ответственность физических лиц ст. 14.16 КоАП РФ не предусмотрена, однако привлечение продавца к административной ответственности возможно по ст. 14.2 и 14.5 КоАП РФ. Таким образом, точное установление правового статуса виновного реализатора-продавца является по ст. 14.16 КоАП РФ первоочередной задачей для проводящего проверку должностного лица.
