1.2. Влияние расширения ЕС на отношения с развивающимися странами
Самое масштабное расширение Европейского союза, когда к нему присоединились десять новых государств, оказало несомненное влияние на его отношения с развивающимися странами.
Копенгагенский Европейский совет в декабре 2002 г. постановил принять в Европейский союз восемь государств Центральной и Восточной Европы, а также Кипр и Мальту. Решение это осуществилось 1 мая 2004 г., затем к ЕС присоединились Румыния и Болгария.
Расширение ЕС несет в себе потенциальные преимущества как для вновь вступивших стран, так и для «старых» членов ЕС: «содействие миру и стабильности во всем мире; общие ценности европейской демократии, социальной справедливости и долгосрочного развития требуют от ЕС осуществления политики, нацеленной на реализацию такого принципа, как солидарность. Расширение ЕС вовлекает в этот процесс новые государства-инвесторы и расширяет сферу действия европейского рынка, положительное влияние которого может распространиться и на развивающиеся страны»[30].
Однако нельзя не отметить, что значение процесса расширения ЕС для политики содействия развитию на сегодняшний день практически не обсуждается в процессе переговоров о присоединении той или иной страны-кандидата на вступление. По мнению некоторых авторов, это порождает у развивающихся стран тревожные опасения[31]. Нелишне напомнить, что Европарламент еще в 1997 году принял резолюцию, в которой он предупреждал о важности учета влияния присоединения того или иного государства на политику содействия развитию[32].
Европейский парламент неоднократно обращался к Совету и Комиссии с просьбой убедиться в том, что расширение ЕС не приведет к сокращению помощи развивающимся странам, и в том, что новые государства-члены, в случае наличия у них достаточных ресурсов, также будут вовлечены в развитие политики содействия развитию развивающихся стран.
Чтобы оценить эту ситуацию, вспомним, что государства-кандидаты на присоединение к ЕС должны привести свое законодательство в соответствие с правом и политическими направлениями Европейского союза, что означает также и соответствие права и политики государства-кандидата внешней политике Союза в сфере содействия развитию.
Тем не менее, если у стран-кандидатов не было другого выбора, как согласиться с уже существующими ко времени их присоединения правилами, то, став членами Союза, они в полной мере участвуют в определении права и политики Союза и, в частности, в определении бюджета Союза, что немаловажно для осуществления политики содействия развитию. Иными словами, у них есть, как и у любого государства-члена, право на определение того, каким образом будет распределяться европейская финансовая помощь, предоставляемая другим государствам.
Однако это право участия в распределении помощи вызывает в определенной степени обеспокоенность стран третьего мира расширением Европейского союза: в Союзе появляются новые члены, которые могут не разделять взгляды «старых» государств-членов, уже известные партнерам Союза из числа развивающихся стран и даже сформированные при некотором их участии. Расширение привносит такую особенность, как разнородность взглядов членов Европейского союза – новые государства-члены по большей части небольшие государства, слабые с экономической точки зрения и сохраняющие многие традиции социалистического прошлого.
Вполне вероятно, что Европейское сообщество «продолжит свою политику помощи в развитии и привилегированном сотрудничестве, сохранив бюджетные статьи, предусмотренные для этих целей, в соответствии с целями Организации Объединенных Наций в сфере содействия развитию»[33]. Между тем, различия в степени развития экономических и политических систем между государствами-членами ЕС могут повлечь за собой изменения в бюджете Союза, т. к. новые государства-члены не склонны вносить ресурсы в бюджет Союза и сами пользуются уже предоставленными в рамках различных политик ЕС ресурсами. Иначе говоря, они по большей части являются дебиторами европейского бюджета, что может вызвать дефицит бюджета[34], что отразится на сокращении второстепенных статей расходов, в т. ч. расходов на реализацию политики содействия развитию.
Таким образом, создаются трудности для развития европейской политики содействия развитию в среднесрочной перспективе. Объясняется это следующими факторами. Во-первых, необходимо учесть, что у новых государств-членов не было колониального прошлого и, следовательно, у них не существует «традиции помощи (содействия) развитию и политики сотрудничества, какая она существует у «старых» государств-членов». Об этом, в частности, свидетельствует незначительный прогресс в переговорах по присоединению новых государств-членов, что было отмечено Европейской комиссией[35].
Во-вторых, «новым» государствам-членам придется способствовать европейской политике содействия развитию, тогда как они сами еще пользуются плодами политики массовой европейской помощи, что создает противоречие во взаимодействии ЕС с этими государствами-членами. Наконец, доля валового национального продукта, которую эти государства выделяют в качестве официальной помощи развитию, остается весьма незначительной. Для примера, Эстония – страна, которая принимает участие в реализации данной политики ЕС – отчисляет всего 0,1 % своего ВВП, в то время как средний размер взноса новых государств-членов ограничивается 0,33 % ВВП[36].
Таким образом, с расширением ЕС политика содействия развитию располагает все меньшими шансами на конечный успех. Так, в частности, поставленная некогда цель – достичь выделения 0,7 % ВВП на реализацию политики содействия развитию – вряд ли может быть достигнута в будущем[37].
Иногда специалисты высказывают опасение того, что с расширением ЕС на юг развитие отношений со странами Азии и Латинской Америки окажется неблагоприятным для новых государств-членов. Нельзя забывать и о том, что с расширением Европейского союза его внешние границы переместились на 500 км на восток. Сегодня ЕС граничит с такими странами, как Сербия, Украина, Россия и Белоруссия. Вполне вероятно, что такая новая конфигурация Европейского союза повлечет за собой изменения в определении приоритетов внешних связей Европейского союза со странами, не являющимися членами ЕС[38]. Действительно, очень вероятно, что отношения ЕС с другими странами будут переориентированы на поддержание и развитие отношений со странами Востока и, в частности, Восточной Европы, как это случилось в свое время с Испанией и Португалией, когда во время вступления этих стран в Сообщество выяснилось, что их приоритетом является Латинская Америка.
С учетом этих вполне вероятных перспектив через некоторое время может обнаружиться перераспределение приоритетов внешней политики между государствами-членами, которые от имени ЕС займутся внешними связями в зависимости от их традиционных географических сфер влияния: Франция и Италия будут продолжать заниматься отношениями с государствами Северной Африки, Испания и Португалия, Латинской Америкой и т. д.
Практически по всем вопросам внешней политики решения в Европейском союзе принимаются методом единогласия. Такой способ голосования был довольно обременительным даже тогда, когда Европа состояла из пятнадцати государств. После расширения ЕС есть опасность того, что никакое решение принять будет практически невозможно, и внешние сношения окажутся заблокированными[39].
Эта опасность грозит и отношениям в сфере ассоциации. С одной стороны, ассоциация как правовой феномен, требующий единогласия, более не является средством, предназначенным исключительно для привилегированных партнеров: статус ассоциированного государства был распространен и на некоторых партнеров Латинской Америки. Более того, сегодня, по словам некоторых авторов, уже можно говорить о неограниченном распространении статуса ассоциации с другими государствами[40]. В результате, если допустить, что основополагающее соглашение об ассоциированных отношениях требует одобрения всех государств-членов, то это оказывается все более и более сложным делом в расширенной Европе с более чем двадцатью государствами-членами.
С другой стороны, государства-члены даже в рамках обычных отношений, не основанных на ст. 310 Римского договора, как, например, в рамках «Экономического соглашения о партнерстве, политической координации и сотрудничестве» с Мексикой, где формально единогласия не требуется, «пытаются разными уловками избежать принятия решения большинством»[41]. Так, например, государства пытаются во время согласования и разработки текстов соглашений добавлять правовые положения, требующие единогласного одобрения (напр., на основании ст. 308 Римского договора[42]), или вводить в соглашения положения, выходящие за рамки исключительной компетенции европейских инстанций[43].
