В сущности, все теоретики, занимавшиеся в дальнейшем теорией организаций, приняли ту точку зрения, согласно которой организации — это всего лишь набор отдельных трудовых договоров, и поведение индивида в иерархии может быть объяснено теми же рационально оптимизирующими стратегиями, которые характеризуют поведение на рынке. Индивиды кооперируются в организации только потому, что им это выгодно. Расхождение в интересах между индивидами и организациями повлекло создание более обобщающей теории для объяснения и понимания проблем управления — теории отношений начальник-исполнитель.
Берль и Минз (Berle и Means 1932) давно установили, что отделение хозяина от менеджмента в современных корпорациях порождает серьезные проблемы в сфере управления. Владельцы или главы компаний назначают менеджеров или представителей для соблюдения своих интересов, но эти представители часто преследуют собственные интересы, которые резко отличаются от интересов хозяев. Эта проблема касается всех форм иерархической организации и может существовать на многих уровнях иерархии одновременно. Йенсен и Меклинг (Jensen и Meckling 1976) ввели понятие представительских издержек, то есть затраты глав компаний на обеспечение претензий их представителей. В эти затраты входит финансирование контроля над поведением представителя и сдерживание его деятельности, а также потери, которые возникают, когда представитель действует против интересов фирмы. Йенсен и Меклинг полагали, что дисциплинирующие функции осуществляют в первую очередь хозяева или рискующая сторона, и на этой основе разработали подробную теорию структуры капитала и ее отношения к корпоративному управлению. Фама (Fama 1980), однако, выступил с возражением: они не являются единственным источником дисциплинарной политики по отношению к представителю. Менеджеры и исполнители сами надзирают за поведением друг друга, поскольку представительские отношения предполагают постоянное сотрудничество, создавая конкурентный рынок для управленческих талантов, где такой надзор может сыграть важную роль.
Хотя теория отношений начальник-исполнитель была создана применительно к частным фирмам, ее нетрудно было адаптировать для объяснения поведения в общественном секторе (Rose-Ackerman 1979, Weingast и Moran 1983, Weingast 1984, Мое 1984, Harris и др. 1995). В частном секторе главы компаний являются совладельцами акций; советы директоров корпораций — их представители, а члены высшего звена менеджмента служат представителями советов директоров. В общественном секторе руководство состоит из служащих. В демократическом обществе представители первого уровня являются их избранными представителями; законодатели действуют как начальники по отношению к исполнительной ветви представителей, делегированных для претворения в жизнь их установлений. Политическая коррупция возникает тогда, когда отдельные представители — правительственные служащие — ставят собственные материальные интересы впереди интересов нанимателей. Но представители могут действовать против интересов нанимателей и по другим причинам, например в силу желания сохранить свое положение и должность или же руководствуясь идеологическими соображениями, отличающимися от тех, которые от них номинально требуются.
Еще одно важное направление современной экономики, теория общественного выбора, основывается на той предпосылке, что представители в организациях общественного сектора могут ставить перед собой задачи, существенно отличающиеся от задач руководства. (Это верно, даже если теория общественного выбора изначально и не опирается на теорию отношений начальник-исполнитель.) Как показали Туллок (Tullock 1965), также Бьюкенен и Толлисон (Buchanan и Tollison 1972), слуги народа нисколько не отличаются от любого другого агента экономики в том, что касается поисков путей максимального удовлетворения своих корыстных интересов. Риторика «общественного служения» предполагает, что правительственные чиновники так или иначе ориентированы на деятельность в пользу общества, но на практике их поведение фактически характеризуется всего лишь более узкой корыстной мотивацией. [Одну из проблем теории общественного выбора представляет собой вопрос о том, что именно включает в себя корыстный интерес государственного деятеля или чиновника. Согласно некоторым версиям этой теории он чрезвычайно сужен и касается зарплаты, приработка и гарантии сохранения должности. Однако ясно, что бюрократическая корысть часто имеет более широкий спектр интересов, включающих обслуживание долгосрочных интересов конкретного агентства или длительную карьерную деятельность, что, в свою очередь, неизбежно связано с институциональными интересами, — Примеч. автора.] На поведение правительственных чиновников могут влиять взятки, вливания в избирательную кампанию, выплаты членам семьи или обещания по поводу карьерного роста. Таким образом, значительная доля деятельности в частном секторе отвлекается от непосредственного участия в производстве продукта в сторону обеспечения личного дохода (Krueger 1974, Buchanan, Tullock и др. 1980). Перспективы, которые обозначает теория общественного выбора относительно предстоящей переориентировки правительственных служащих в сторону нормы, крайне пессимистичны.
В связи с этим большие усилия направляются на улучшение управления путем встраивания интересов представителей в интересы нанимателей. В качестве основного инструмента при достижении этой цели должно использоваться обеспечение наибольшей прозрачности деятельности представителей (эвфемизм для обозначения надзора за их работой) и ответственности представителей за их деятельность через систему поощрений и наказаний. Теория общественного выбора усиленно пытается выработать конституционные и законодательные процедуры для минимизации охоты за личной выгодой и других форм представительских издержек. Еще одно направление в этой области — более эффективное в частном секторе, чем общественном — смычка хозяев и управленцев посредством предоставления последним акций или обеспечения других условий участия в бизнесе. [Этот подход имеет ряд недостатков, что наглядно продемонстрировали скандалы с компаниями Enron, Worldcom и другими на исходе технологического бума 1990-х. Биржевые цены складываются под влиянием множества факторов, причем многие из них находятся вне контроля менеджмента и потому не могут служить точным мерилом для оценки его индивидуальных усилий. — Примеч. автора.]
Экономические теории организаций, как и экономические теории вообще, исходят из методологической предпосылки индивидуализма. То есть организации изначально понимаются как сообщества индивидов, которые учатся сотрудничать на основе собственных интересов. Этот вектор заставляет сделать упор на конфликте интересов членов группы (на чем, в сущности, и завязана вся проблематика начальника-исполнителя) и на вытекающих отсюда понятиях, таких как групповая идентичность, социализация, лидерство и т.д.
Весьма полезно попытаться понять проблемы корпоративного управления или коррупции в общественной сфере в терминах теории отношений начальник-исполнитель и на этой основе создать институты, которые помогли бы встроить интересы в единое целое. Однако можно назвать по крайней мере три причины, в силу которых формальных установлений или оптимальных форм организации, особенно для учреждений в общественном секторе, просто не может быть.
Во-первых, цели многих организаций неясны. Посредники могут проводить в жизнь волеизъявление нанимателей, только если руководство знает, что конкретно оно хочет от представителей, а это не всегда так. Цели зачастую возникают и циркулируют в сложном переплетении взаимоотношений игроков внутри организации или же определяются теми ролями, которые назначаются игрокам внутри организации по так называемому правилу «садись там, где стоишь» (Allison 1971). Разделение труда может функционально осуществляться различными способами, причем каждый удовлетворяет одни потребности организации или другие, но никогда все одновременно.
Во-вторых, формальные системы надзора и подотчетности, особенно в общественной административной системе, либо требуют очень больших издержек, либо просто неосуществимы в силу специфики определенной деятельности. В этих случаях более эффективным путем часто оказывается контроль деятельности представителя при помощи информационных норм, но здесь есть свои слабые стороны. Выбор, который организация делает между формальными или неформальными механизмами контроля, зависит от конкретной ситуации, с которой она сталкивается.
В-третьих, адекватная мера переданных полномочий разнится сообразно внутренним и внешним условиям, в которых находится организация. Такое делегирование предполагает балансирование между эффективностью и риском, причем степень риска и оптимальный уровень распределения полномочий внутри организации крайне трудно определить. В результате одна и та же мера делегирования будет эффективной в одних условиях или в одно время и неудачной в других условиях и в другое время. Рассмотрим каждый из этих пунктов отдельно.
