Чтобы проиллюстрировать эту мысль, я обращусь к модели, разработанной Вулкоком и Притчеттом (Woolcock и Pritchett 2002) в блестящей работе, посвященной реформированию общественного сектора, но немного адаптирую ее, включив категории, разработанные Израэлем (Israel 1987). Вулкок и Притчетт выделяют два аспекта работы в общественном секторе: интенсивность деятельности и ее дискреционность. Первое относится к тем решениям, которые должны быть приняты организациями — от довольно незначительных (например, решение изменить процентную ставку в центральном банке) до очень существенных (получение депозитов в мелких банках или получение образования). Дискреционная власть принимает решения, которые требуют оценки полноты информации экспертом, а не рядовым служащим. В этом плане центральный банк является в высокой степени дискреционной системой, а мелкий коммерческий банк — нет.
На место дискреционности (делегирования полномочий) я предлагаю поставить категорию специфичности, введенную Израэлем. Специфичность относится к способности контролировать сервисный продукт. В качестве примера он приводит такую крайне специфическую деятельность, как обслуживание реактивного самолета, предполагающее высокий уровень квалификации, которую трудно имитировать. Если механик некомпетентен, последствия не замедлят сказаться. Напротив, консультирование старшеклассников — услуга с очень низким уровнем специфичности. Например, консультант может посоветовать учащемуся сменить профессиональную ориентацию; тот может сразу не воспользоваться этим советом, а даже если воспользуется, результат может сказаться лишь в отдаленном будущем (а может и вообще не сказаться, потому что оценка его требует сравнения с той ситуацией, которая сложилась бы в результате того, что учащийся не последовал бы данному совету). Это не значит, что консультант не выполняет важной функции или что ее можно было бы выполнить лучше или хуже; просто эффективность его действий трудно поддается измерению.
Таким образом, мы можем начертить таблицу, которая демонстрирует интенсивность деятельности в соотношении с ее специфичностью, как на рис. 9. Каждый из четырех квадрантов иллюстрирует определенную проблему мониторинга. Легче всего мониторинг осуществляется в квадранте I: здесь показана высокоспецифичная и одновременно слабоинтенсивная деятельность. В качестве примера таковой можно привести общее руководство военной кампанией. Действия тут немногочисленны, но очень специфичны — в случае провала о нем будут знать все.
Рис. 9. Продукция общественного сектора.
Самые низкие по уровню оценки виды деятельности представлены в квадранте IV; они характеризуются низкой специфичностью и большим объемом. Деятельности в квадранте II отличаются большим объемом и большей специфичностью; в качестве примера можно привести государственные телекоммуникационные компании. Квадрант III, по-видимому, наименее заселен; пример — деятельность военного министерства в период наименьшей международной напряженности. Объем решений, принимаемых военным министром, невелик, а их влияние на благосостояние страны часто трудно оценить. Таким образом, квадранты II и III включают промежуточные категории с разными типами проблем мониторинга. Другие типы деятельности в общественном секторе можно расположить в разных частях таблицы на рис. 10.
Рис. 10. Возможность мониторинга деятельности общественного сектора.
Неудивительно, что большинство проблематичных сфер общественного администрирования попадут в квадрант IV. Сегодня многие развивающиеся страны, такие как Мексика и Аргентина, имеют или имели очень компетентные центральные банки и могут вполне квалифицированно управлять национальной нефтяной компанией или авиалинией, но при этом иметь низкий уровень начального образования или плохую систему медицинского обслуживания в сельской местности. У телекоммуникационных компаний специфичность выше, чем у железных дорог или автомобильных трасс, поэтому в одной и той же стране телефонные линии работают эффективнее, чем дороги (Israel 1989). Университетское образование имеет гораздо меньший объем деятельности, чем начальное образование. Есть страны с успешными элитарными институтами в крупных городах, где клиенты из среднего класса способны осуществлять лучший контроль над их продуктом, чем более пестрая клиентская масса, следящая за начальным образованием.
Если считать центральной проблемой общественного администрирования создание формальной институциональной системы, которая встраивает интересы представителей в интересы нанимателей, то самые сложные случаи обнаружатся в квадранте 4. Начальное и среднее образование в государственных школах — самые яркие примеры. Продукт образовательной системы трудно измерить, оценить ответственность отдельного учителя практически невозможно. Гособразование включает в себя большой объем деятельности, которая еще как-то поддается учету в крупных городах, но почти бесконтрольна в сельской местности. Даже в богатых благополучных странах, таких как Соединенные Штаты, очень трудно было выработать механизмы учета в этой сфере. В попытке решить проблему была введена система стандартизованного тестирования, но она встретила яростный протест учителей и директоров школ, а также местного населения, которое не желало смиряться с последствиями низкой эффективности деятельности преподавательского состава.
Многие говорят о «диктатуре закона», как будто этот механизм можно легко включить или отключить. На практике законодательные системы — это деятельности со средней или низкой специфичностью и большим объемом. Установление диктатуры закона влечет за собой создание экстенсивной конструкции, в состав которой входят не только собственно законодательные акты, но также суды, судьи, присяжные и механизмы принуждения по всей стране. Учреждение такой системы — одна из наиболее сложных задач управления, которая стоит перед строителями государства.
Существует набор возможных подходов к решению проблемы мониторинга низкоспецифичной деятельности с большим объемом. Один из них, обычно неприменимый в сфере общественного администрирования, это конкуренция, или то, что Хиршман (Hirschman 1970) обозначил как опция «выход». Частные фирмы конкурируют друг с другом и встают перед необходимостью либо получить доступ к более значительным ресурсам, либо уйти из бизнеса. Попытки приватизации таких предприятий как государственные авиалинии, телекоммуникационные системы или нефтяные компании призваны подчинить их прессу конкурентной борьбы. Есть и другие общественные практики с большим объемом деятельности, например, образование, которое тоже можно поставить в условия конкуренции — при помощи ваучеризации или, если школы необходимо оставить в общественном секторе, попечительских советов. Но рыночные решения для сбоев в общественном секторе — мера обоюдоострая и в условиях некоторых юрисдикций просто невозможная.
Прочие альтернативные решения Хиршман обозначил как опция «голос». Они призваны предоставить нанимателям более свободный доступ к информации о поведении представителя и механизмам, обеспечивающим его ответственность. В эту категорию входят такие понятия, как федерализм, децентрализация и неправительственные учреждения, о которых много говорят в последние годы. Суть их в том, что политическая власть над общественными институтами передается местному самоуправлению, органы которого теоретически должны иметь больший контроль над местной школой, чем национальная система, контролирующая образование.
Этот подход, однако, имеет свои ограничения, что в значительной мере препятствует проявлению заметного «голоса» в сфере общественного администрирования, особенно в квадранте 4. Первое ограничение заключается в том, что децентрализация помогает в решении проблемы объема деятельности только в случае контакта местных нанимателей с местными же представителями. Но она не способствует решению проблемы специфичности, поскольку на этом пути встают определенные трудности, связанные с оценкой базовой, знаковой деятельности. Более того, сами наниматели должны быть организованы, что объясняет возросший в последнее время интерес к гражданскому обществу и неправительственным учреждениям. Такие структуры не возникают сами по себе и не создаются в результате политической деятельности. Наконец, многие организации общественного сектора в основе своей отрезаны от реальной власти. Даже если родители организуются в комитеты и вооружаются достаточной информацией о функционировании местных школ, их власти недостаточно для того, чтобы, например, уволить неудовлетворительно работающего учителя или директора, либо, напротив, поощрить хороших работников.
