Некоторые западноафриканские страны упразднили свои закупочно-сбытовые организации под давлением МВФ и Всемирного банка. В отдельных случаях это, по-видимому, сработало, но в других на смену этим государственным организациям пришла система частных локальных монополий. Дефицит капитала ограничил доступ на рынок. Лишь немногие крестьяне могли позволить себе купить грузовик для доставки своей продукции на рынок. Они не могли получить необходимые фонды ввиду отсутствия хорошо функционирующих банков. В некоторых случаях люди смогли обеспечить себя транспортом, и рынок начал функционировать, но затем этот выгодный перевозочный бизнес попал под крыло местной мафии. Как бы то ни было, чистые выгоды, обещанные МВФ и Всемирным банком, не реализовались. Доходы государства уменьшились, положение крестьян улучшилось незначительно, если улучшилось вообще, и только кучка местных бизнесменов (мафиози и политиканов) оказалась в значительной прибыли.
Многие закупочно-сбытовые организации проводят также политику единых цен ― платят крестьянам одинаково, независимо от местоположения их хозяйств. Хотя это кажется «справедливым», экономисты возражают против такой политики, поскольку она фактически заставляет крестьян ― владельцев хозяйств, находящихся ближе к рынку, субсидировать более отдаленные хозяйства. В условиях рыночной конкуренции крестьяне, чьи хозяйства удалены от рынка, фактически получали бы за свою продукцию меньше, так как на них ложились бы все транспортные издержки. МВФ заставил одну из африканских стран отменить систему единых цен до того, как была создана адекватная транспортная система. Цена, получаемая отдаленными хозяйствами за свою продукцию, внезапно резко снизилась, поскольку на них полностью легли транспортные расходы. В результате упали доходы самых бедных сельских районов и последовали тяжелые бедствия для широких слоев населения. Система ценообразования МВФ, может быть, имела некоторые преимущества с точки зрения эффективности, но мы должны сопоставить их с общественными издержками. Правильная последовательность мероприятий позволила бы постепенно достигнуть повышения эффективности без этих издержек.
Существует более глубокая критика подхода МВФ ― Вашингтонского консенсуса: он не признает, что развитие требует трансформации общества. Уганда поняла это и упразднила всю плату за школьное обучение, т.е. сделала нечто, недоступное пониманию видящих мир через бухгалтерию госбюджета, концентрирующих внимание исключительно на доходах и расходах. Часть парадигмы экономистов-специалистов по развитию сегодня ― акцент на всеобщем начальном образовании, включающем образование девочек. Многочисленные исследования показывают, что страны, которые, подобно странам Восточной Азии, инвестировали в начальное образование, включая образование девочек, имеют лучшие достижения. Но в самых бедных странах, таких, как африканские, очень трудно добиться высокого уровня посещаемости школ, особенно девочками. Причина проста: бедные семьи имеют средства только для физического выживания; они не видят выгод от школьного обучения своих дочерей, и система образования тоже ориентирована на повышение возможностей занятости в секторах экономики, где требуются главным образом мальчики. Большинство стран перед лицом жестких бюджетных ограничений последовали рекомендациям Вашингтонского консенсуса и ввели плату за обучение. Они аргументируют это следующим образом: статистика показывает, что небольшая плата за обучение слабо влияет на посещаемость школы. Но в Уганде президент Музевени думал иначе. Он знал, что надо создавать культуру, развитие которой предполагает школьное образование для всех детей. Он также знал, что, пока будет взиматься хоть какая-нибудь плата за обучение, этого невозможно добиться. И он проигнорировал рекомендации иностранных экспертов и просто отменил все виды платежей за школьное обучение. Посещаемость резко возросла. Когда каждая семья видела, что другие посылают детей в школу, она тоже решала послать своих девочек в школу. Упрощенные статистические исследования игнорируют силу системного подхода к реформам.
Если бы стратегиям МВФ просто не удалось использовать весь потенциал развития, то это было бы еще не так плохо. Но провалы во многих областях отбросили назад всю программу, безо всякой необходимости разрушая социальную ткань общества. Процесс развития и быстрых перемен неизбежно приводит общество в состояние сильнейшего стресса. Традиционным авторитетам бросается вызов, традиционные взаимоотношения пересматриваются. Вот почему для успешного развития необходимо пристальное внимание к социальной стабильности ― это подтверждает опыт не только Ботсваны, рассмотренный в предыдущей главе, но и Индонезии (к которому мы обратимся в следующей главе), где по настоянию МВФ были резко сокращены субсидии на продовольствие и керосин (топливо, на котором готовит пищу беднота) как раз тогда, когда политика МВФ обострила рецессию в стране, доходы и зарплата упали, а безработица взмыла вверх. Последовавшие за этим мятежи рвали на части социальную ткань страны, углубляя развернувшуюся депрессию. Сокращение субсидий явилось примером не только плохой социальной политики, но и плохой экономической политики.
Это были не первые восстания, спровоцированные МВФ, и если бы рекомендациям Фонда следовали чаще, то их наверняка было бы еще больше. В 1995 г. я был в Иордании, где встретился с наследньм принцем и другими высшими официальными лицами государства как раз тогда, когда МВФ рекомендовал сократить пособие на продовольствие в целях улучшения бюджета. Он почти добился согласия, но вмешался король Хуссейн и остановил это мероприятие. Он с удовольствием исполнял свои обязанности, делая это на удивление мастерски, и желал оставаться на своем посту. На неустойчивом Ближнем Востоке мятежи, вызванные проблемами с продовольствием, вполне могли свергнуть правительство страны, а вместе с этим разрушить и весь хрупкий мир в регионе. При мизерной выгоде для бюджета эти события нанесли бы несоизмеримый вред целям экономического благополучия. Узкоэкономический подход МВФ делал невозможным рассмотрение подобных решений в более широком контексте.
Такого рода мятежи, однако, подобны надводной части айсберга, они обращают внимание всех на тот простой факт, что нельзя игнорировать социальный и политический контекст. Но существуют другие проблемы. В 1980-е годы страны Латинской Америки, разумеется, нуждались в том, чтобы их бюджеты были приведены в равновесие, а инфляция взята под контроль, но излишняя фискальная экономия привела к высокому уровню безработицы, что при отсутствии адекватной страховочной сетки способствовало высокому уровню насилия в городах и создало среду, малоблагоприятную для инвестирования. Гражданские беспорядки в Африке были главным фактором, отбросившим назад программу экономического развития. Исследования Всемирного банка показывают, что эти беспорядки были системно связаны с вызывающими безработицу экономическими факторами, которые могли генерироваться излишней фискальной экономией. Умеренная инфляция, конечно, не является идеальной средой для инвестиций, но насилие и гражданские беспорядки в этом отношении еще хуже.
Сегодня мы осознали, что существует «социальный контракт», который связывает граждан друг с другом и с их правительством. Если политика правительства разрывает этот контракт, граждане могут тоже не соблюдать свои «контракты» как друг с другом, так и с правительством. Поддержание социального контракта особенно важно и трудно в периоды резких социальных переворотов, часто сопровождающих трансформацию, связанную с развитием. Только в мелочных, скаредных калькуляциях макроэкономики МВФ слишком часто не остается места для подобных соображений.
ЭКОНОМИКА ПРОСАЧИВАЮЩИХСЯ ВНИЗ ВЫГОД
Частью социального контракта является «справедливость», которая заключается в том, что бедные имеют свою долю в успехах общества, а богатые разделяют невзгоды общества в периоды кризисов. Политика Вашингтонского консенсуса обращает мало внимания на решение проблем распределения или «справедливости». Если прижать к стенке ее сторонников, то они будут доказывать, что лучшим способом помощи бедным является инициирование экономического роста. Они веруют в экономику, где выгоды развития понемногу просачиваются вниз. В конечном счете, как они утверждают, выгоды роста просачиваются даже до бедняков. Но эта «экономика просачивания» никогда не была ничем большим, чем предположением, догматом веры. В Англии в XIX в. явственно нарастал пауперизм, хотя страна в целом процветала. Америка 1980-х годов демонстрирует наиболее близкие к нам драматические примеры падения доходов людей, находящихся на дне общества, на общем фоне экономического роста. Администрация Клинтона энергично выступала против «экономики просачивания»; там верили в необходимость программ помощи бедным. И когда я покинул Белый дом и перешел во Всемирный банк, я принес с собой тот же скептицизм в отношении «экономики просачивания»: если эта концепция не сработала в Соединенных Штатах, то почему она должна сработать в развивающихся странах?
