становым (местным) участкам. Для участия в городских избирательных съездах также устанавливался имущественный ценз, определялись необходимые для этого размеры и стоимость имущества (ст. 28). Выборы, таким образом, не были всеобщими.
Количество гласных, избираемых на три года в каждом уезде, зависело от числа населения, земельных площадей и других особенностей. Гласные не имели никаких служебных преимуществ и денежного содержания (ст. 39). При этом в состав земских собраний тех уездов, в которых находились казенные и уездные земли, включались представители административных органов соответствующих ведомств (ст. 40–42).
Второй уровень земских учреждений составляли губернское земское собрание, состоящее из гласных, избираемых уездными земскими собраниями на три года, и губернская земская управа.
Губернская земская управа состояла из председателя и шести членов, избираемых на три года губернским земским собранием из своей среды. Избранный земским собранием председатель губернской управы утверждался в должности министром внутренних дел. Финансирование губернской управы, а также содержание ее председателя и членов определялось губернским земским собранием.
Губернские земские учреждения заведовали теми вопросами, которые относятся к территории всей губернии или нескольких ее уездов.
К исключительному ведению губернских земских учреждений Положение относило:
– разделение на губернские и уездные земских зданий, сооружений, путей сообщений, повинностей, заведений общественного презрения;
– дела об открытии новых ярмарок;
– распоряжения по взаимному земскому страхованию от огня;
– рассмотрение жалоб
и т. д. [285]
Губернатор утверждал постановления о приведении в действие земских смет и раскладок, о разделении дорог на губернские и уездные, об изменении направления земских дорог, о проведении выставок местного хозяйства, о временном отстранении от должности членов земских управ.
Утверждению министра внутренних дел подлежали постановления о займах, превышавших сумму земских сборов за два года, о сборах за проезд по земским путям сообщения, об открытии ярмарок более чем на две недели, об их перенесении, о разделении имуществ и заведений общественного призрения, содержавшихся земствами, на губернские и уездные и др.
Земским собраниям принадлежала «распорядительная власть и общий надзор за ходом дела, а земским управам как распоряжения исполнительные, так и вообще ближайшее заведывание земскими делами». Губернские земские собрания имели право издавать постановления, обязательные для местных земских учреждений губернии, а уездные земские собрания – давать инструкции уездным управам своих уездов (ст. 66).
Земства вводились только в великорусских губерниях, в которых преобладало русское дворянство (34 из 74 российских губерний), их введение растянулось на 15 лет. В 1875 г. они были введены в Области войска Донского, правда их ликвидировали уже в 1882 г.
16 (28) июня 1870 г. императором Александром II в ходе проведения реформ городского самоуправления Российской империи было утверждено «Городовое положение» [286], заменившее прежние сословные думы всесословными городскими учреждениями.
По новому Положению в городах были созданы Городская дума (законодательный орган), Городская управа (исполнительный орган) под председательством городского головы и Городское избирательное собрание. Роль городского избирательного собрания сводилась только к проведению выборов в Городскую думу.
На основании п. 2 Городового положения к предметам ведения городского общественного управления относились:
– дела по городскому хозяйству;
– дела по внешнему благоустройству города, а именно: попечение об устроении города, согласно утвержденному плану; заведование устройством и содержанием улиц, площадей, мостовых, тротуаров, городских общественных садов, бульваров, водопроводов, сточных труб, каналов, прудов, канав и протоков, мостов, гатей и переправ, а равно и освещением города;
– дела, касающиеся благосостояния городского населения: меры к обеспечению народного продовольствия, устройств рынков и базаров; попечение об охранении народного здравия, о принятии мер предосторожности против пожаров и других бедствий и об обеспечении от причиняемых ими убытков; попечение об ограждении и развитии местной торговли и промышленности, об устройстве пристаней, бирж и кредитных учреждений;
– устройство на счет города благотворительных заведений и больниц; участие в попечении о народном образовании, а также устройство театров, библиотек, музеев и других подобного рода учреждений;
– представление правительству сведений и заключений по предметам, касающимся местных нужд и польз города, и ходатайство по сим предметам и другие обязанности, возлагаемые законом [287].
Выборы в Городскую думу проводились по трем избирательным собраниям. Все избиратели делились на крупных, средних и мелких налогоплательщиков с равными общими суммами платежей городских налогов. Каждое собрание избирало одинаковое число представителей в Городскую думу. Городской голова, избиравшийся думой на четыре года, утверждался губернатором или министром внутренних дел. Органом надзора за деятельностью городского самоуправления было Губернское по городским делам присутствие под председательством губернатора, а также Министерство внутренних дел.
Предпосылки и подготовка реформы
К середине XIX в. законодательство Российской империи было на достаточно высоком и современном для того времени уровне. В 1835 г. вступил в силу Свод законов Российской империи, функционировал Госсовет, который регулярно рассматривал законопроекты, а также следил за исполнением действующего законодательства. Казалось бы, все идет нормально. Однако были две огромные проблемы, которые говорили об обратном, кричали о том, что закон не работает или даже: «А есть ли закон?», «А судьи кто?» и т. п.
Первая проблема касалась круга лиц: на основную часть подданных Российской империи Свод законов не распространялся. Речь, конечно же, идет о крепостных крестьянах, которыми занимался помещик; он был и швец, и жнец, и на дуде игрец – и полицейский, и судья, и продавец душ.
Вторая проблема состояла в том, что можно подготовить блестящий материальный закон, но если во время возникновения спора процедура не отработана, можно забыть о гениальности и намерениях законодателя. Ну и конечно же, зависимость самого суда и судей от административной власти, от сторон в процессе и т. д., которые во время спора должны применять материальный закон по установленной, понятной для всех процедуре.
Итак, кардинальное изменение всей системы судоустройства и судопроизводства вытекало, во-первых, из крестьянской реформы, существенно увеличившей число граждан, имевших соответствующие права, требовавшие адекватной защиты, а во-вторых, из плачевного состояния российских судов, которое было не меньшим национальным позором, чем крепостное право.
Ни один из органов государственного аппарата не находился в столь скверном состоянии, как судебная система. Существовало множество судебных органов: суды для крестьян, горожан, дворян, коммерческий суд, совестный, межевой и др. суды с неясными границами подсудности, но с широко оттопыренными карманами у судей для подношений.
Кроме того, губернские правления, органы полиции и др. также выполняли судебные функции.
Дореформенный суд отличался взяточничеством, низкой юридической грамотностью судей, формализованностью – суды решали дела, рассматривая лишь письменные материалы. «Понятие о судебном рассмотрении неизбежно переходило в понятие о бесконтрольном отношении к имущественным правам и к произвольной расправе». «В старом суде торжествовало в руках приказных людей своеобразное правосудие, среди органов которого нередко власть без образования заливала собою небольшие островки образования без власти и
