Павел, взойдя на престол, вознамерился править по-своему, никому не угождая, не считаясь с интересами каких-либо сановных группировок. Еще в 1776 году он писал: «Если бы мне надобно было образовать себе политическую партию, я мог бы молчать о беспорядках, чтобы пощадить известных лиц, но, будучи тем, что я есмь, — для меня не существует ни партий, ни интересов, кроме интересов государства, а при моем характере мне тяжело видеть, что дела идут вкривь и вкось и что причиною тому небрежность и личные виды. Я желаю лучше быть ненавидимым за правое дело, чем любимым за дело неправое». Это стремление к полной самостоятельности в принятии решений, причем и самых ответственных, от которых зависит судьба целой страны, было заложено в характере Павла. Его замечали даже те, кто имел с ним лишь короткое знакомство.
В 1782 году великий князь Павел, будучи со своей супругой в заграничном путешествии, посетил Флоренцию и провел там некоторое время в общении с великим герцогом Леопольдом. Впечатления, вынесенные из знакомства с наследником российского престола, путешествовавшим по Европе под именем графа Северного, флорентийский правитель немедля изложил в письме к своему брату, тогдашнему главе Священной Римской империи Иосифу II. «Граф Северный, — писал великий герцог Леопольд о Павле, — кроме большого ума, дарований и рассудительности, обладает талантом верно постигать идеи и предметы и быстро обнимать все их стороны и обстоятельства. Из всех его речей видно, что он исполнен желанием добра. Мне кажется, что с ним следует поступать откровенно, прямо и честно, чтобы не сделать его недоверчивым и подозрительным. Я думаю, что он будет очень деятелен, в его образе мыслей видна энергия. Мне он кажется очень твердым и решительным, когда остановится на чем-нибудь, и, конечно, он не принадлежит к числу тех людей, которые позволили бы кому бы то ни было управлять собою». Сходное мнение о Павле, но уже в то время, когда он пребывал на престоле, высказывали и его соотечественники. «На Павла нелегко было иметь влияние, ибо, считая себя всегда правым, он весьма упорно держался своих мнений», — отмечал Н. А. Саблуков.
Основные положения разработанной Павлом программы государственных реформ были изложены им в январе 1788 года. Он готовился в это время к отъезду на войну с Турцией и желал оставить своей супруге Марии Федоровне и сыну Александру предписание о порядке управления государством на случай, если он погибнет и на российский престол после смерти Екатерины II вступит его старший сын.
Павлу так и не удалось выехать на войну с Турцией. Императрица Екатерина уговорила его отложить отъезд до мая 1788 года — времени предполагаемых родов его супруги. А спустя полтора месяца (30 июня) разразилась война России со Швецией, и Павел в начале июля отправился в Финляндию. Но и на войну со шведами ему попасть не удалось. Главнокомандующий русской армией граф Мусин-Пушкин просто-напросто не пустил цесаревича на театр военных действий. Соответственно, и завещание Павла не было введено в действие.
Официальный биограф Павла Н. К. Шильдер, сообщая в своей книге «Император Павел Первый» о завещательных письмах Павла, умолчал о написанных им в 1788 году предписаниях относительно порядка управления государством. Между тем документ этот коренным образом меняет широко распространенный взгляд на императора Павла I как на человека, не способного управлять государством, действовавшего на вершине государственной власти сугубо произвольно, без какого-либо плана или программы, подчиняясь лишь собственным капризам.
Публикуя в 1867 году на страницах журнала «Вестник Европы» тексты завещательных писем Павла и его предписания о порядке управления государством, историк М. И. Семевский подчеркивал, что указанные документы «важны как для характеристики Павла I, так еще более для уяснения многих законоположений, обнародованных этим государем в течение четырехлетнего его царствования».
Несмотря на то, что предписание о порядке управления государством[76] составлялось великим князем Павлом в спешке, оно не было собранием скороспелых мыслей, но содержало идеи, выработанные в результате многолетних размышлений об организации государственного управления в России, внутренней и внешней политики самодержавной власти.
Текст «предписания» был разделен на 33 статьи, в которых в предельно краткой форме излагались основные направления и суть предлагаемых государственных преобразований. Так, статья 3-я рекомендовала «положить Закон, кому имянно быть Государем». Данный закон был принят в день коронации императора Павла — 5 апреля 1797 года. «Акт, высочайше утвержденный в день священной коронации Его Императорского Величества и положенный для хранения на престоле Успенского собора» закрепил новый порядок престолонаследия, согласно которому в случае смерти императора престол передавался его старшему сыну и т. д. При этом лица женского пола отстранялись от наследования престола. Основные принципы данного порядка престолонаследия были прописаны Павлом еще 4 января 1788 года в завещательном письме к супруге Марии Федоровне.
Статья 4-я содержала рекомендацию об упорядочении российского законодательства. «Законы у нас есть, но в порядок привести в их смысле. Новых не делать, но сообразить старые с государственным внутренним положением, а указы почитать просто Учреждениями, а не Законами». Немногим более месяца после своего восшествия на императорский престол — 16 декабря 1796 года — Павел I своим высочайшим указом поручил генерал-прокурору А. Б. Куракину «собрать в Уложенной Комиссии и во всех архивах изданные дотоле узаконения и составить из них три книги законов Российской империи: уголовных, гражданских и казенных дел». По-настоящему развернуть работы по систематизации российского законодательства и составить уложения Павел I не успел. Не удалось сделать это и его преемнику на императорском престоле Александру I, несмотря на то, что работы по составлению систематических сборников российских законов велись на протяжении всего Александрова царствования, то есть четверть века без малого. Быстрота же, с которой были составлены в первые годы правления императора Николая I «Полное собрание…» и «Свод законов Российской империи», объясняется именно тем, что составители этих сборников использовали результаты работ по систематизации российского законодательства, проводившихся во времена царствований императоров Павла I и Александра I.
Статьи 5, 6, 7-я «предписания» выражали намерения Павла упорядочить исполнительную власть. Здесь шла речь о Правительствующем сенате и Государственном Совете. Осуществление этих мер выпало на долю Александра I. В его правление был создан постоянно действующий при императоре Государственный Совет и намечалась реформа Сената, был подготовлен даже соответствующий законопроект, однако император Александр по ряду причин не ввел его в действие.
