Военной силе государства Российского Павел специально посвящал статью 31-ю своего «предписания». «Пространство земли нашей, — подчеркивал он, — требует большую оборонительную силу, а тем паче и наступательную; но препятствует сему малое количество жителей по таковому пространству, и так, заключаясь в возможности, должно государство иметь военную силу свою расположенною по четырем главным границам и внутри. Иметь их, в сообразность соседей, достаточно всем нужным снабженных, всегда комплектных, ибо от некомплекта земля большой урон терпит, или ложным счетом обороны или безвряменным, скорым и сильным набором». В статье 32-й Павел говорил о необходимости для России, окруженной «со многих сторон морями», иметь флот «на каждом из сих морей». По его словам, для сухопутных и морских сил «надобны арсеналы, запасы всему по разным частям и школы для военных наук. Притом войски и флоты учить, и Государю смотреть».
Подводя итог своим рассуждениям об устройстве Государства Российского, Павел заявлял: «Когда все части государства будут приведены порядком до равновесия, в котором должны быть, чтоб оное могло не разрушимо и не вре-димо стоять, тогда можно будет сказать, что прямо направлено общество на прямой путь свой блаженства каждого и всех, что согласно с законом Божиим и следственно не может не иметь благословенья во всем Его вышней Десницы». Таким образом, Павел ясно выражал мнение о том, что укрепление Российского государства необходимо не ради самого государства — крепкое государство составляет, по его убеждению, важнейшую предпосылку роста благосостояния российского общества.
Целый ряд преобразовательных идей был изложен Павлом и в серии специальных записок об организации различных отраслей государственного управления. Так, в одной из записок Павел развивал идею создания министерств, выраженную в самой общей форме в 7-й статье «предписания»: «Государство имеет 7 главных департаментов, кроме Сената, яко главного трибунала, о котором будет говорено особо, которые составляют правление онаго: 1) Юстиции, 2) Финанции, 3) Военной, 4) Иностранной, 5) Морской, 6) Коммерц, 7) Казна. Каждый из оных имеет своего Министра»[79]. По замыслу Павла, министры должны были составить «Совет», выступающий как учреждение «не законодательное, а единственно для в помощь и сношение как Государю, так и Министрам»[80]. В записке об устройстве Сената Павел намечал преобразование этого учреждения в высшую судебную инстанцию. «Сенат Я полагаю быть единственно судебным местом, к которому бы шли дела чрез подчиненныя места на конфирмацию во всех казусах, которые не во власти нижних судебных мест»[81]. Далее Павел отмечал, что «Сенат должен быть разделен, как судебное место, на два департамента: департамент уголовной и департамент гражданский».
Став императором, Павел без промедления приступил к преобразованию административной системы Российской империи в направлении, определенном в «предписании» и упомянутых записках. По словам исследователя административной реформы Павла I историка М. В. Клочкова, «в короткий четырехлетний промежуток времени в центральном управлении произошел благодаря мероприятиям Павла быстрый переход от коллегиального управления к единоличному, министерскому, и недоставало еще одного шага, чтобы завершить это здание и на развалинах старых рухнувших коллегий закончить по выработанному плану постройку новых, более современных и удобных учреждений, министерств»[82].
Павел не успел осуществить в сколько-нибудь полной мере задуманные им преобразования системы российского государственного управления. Не успел он провести в жизнь и многие другие свои замыслы. Кратковременность пребывания его на императорском троне была одной из главных причин этому. За четыре года и четыре месяца, отведенные Павлу судьбой на царствование, невозможно было и при самом удачном стечении обстоятельств выполнить ту обширную программу реформ, которую он разработал и осуществление которой считал жизненно необходимым для укрепления Российского государства. Между тем условия, в которых Павел вступил на императорский престол, были чрезвычайно неблагоприятны для проведения крупномасштабных реформ.
В последние годы своего царствования императрица Екатерина II почти перестала заниматься делами государственного управления. Рассмотрение приходивших на ее имя докладов сановников о состоянии тех или иных частей администрации, различных просьб, жалоб, записок и т. п. она возложила на особо приближенных к Ее Величеству лиц. Естественно, что именно эти лица и принимали необходимые решения, которые императрица утверждала своей подписью.
Из дневника статс-секретаря Екатерины II А. В. Храповицкого[83] видно, что с 1792 года одним из таких лиц был тогдашний фаворит императрицы и будущий убийца императора Павла П. А. Зубов. Именно через него шло производство в новые чины, назначения на должности. «Вот какое чрез Зубова вышло произвождение, — отмечает в своем дневнике в записи от 22 сентября 1792 года А. В. Храповицкий. — Камергеры и Действительные Статские Советники десятилетние пожалованы в Тайные Советники; их 10, да 9 Сенаторов, и вышло помещение в Губернаторы и Вице-Губернаторы». 1 января 1793 года Храповицкий записал: «Чрез Зубова вышли доклады Гвардейские, произвождение воинское и статское десятилетним, не свыше как в четвертый класс».
Многие доклады сановников по государственным делам месяцами, а то и годами лежали в кабинете императрицы Екатерины II нерассмотренными. По ним, соответственно, не принималось никаких решений. Если на 1 января 1790 года по общему собранию и департаментам Сената числилось 8283 нерешенных дела (за год решалось приблизительно девять-десять тысяч дел), то в конце 1796 года по Сенату имелось 14233 нерешенных дела. За этот период ровно наполовину — с 42021 до 63672 — возросло количество нерешенных дел по губерниям[84]. Известный писатель, мемуарист и ученый-энциклопедист Андрей Тимофеевич Болотов отмечает в своих записках, что «небрежение господ сенаторов простиралось даже до невероятности и до того, что иные лет по пять сряду в Сенат не приезжали и не заглядывали в оный; а посему какова можно было ожидать успеха?». По его словам, в царствование Екатерины в обществе господствовало убеждение в том, «что нужно было только какому делу попасться в Сенат, как и пошло оно на бесконечные века…». Прусский посланник в Санкт-Петербурге генерал Гребен доносил своему королю сразу после восшествия на императорский престол Павла: «В двадцать последних лет предыдущего царствования всевозможные части управления приходят в упадок: правосудие, финансы, военное дело, одним словом, все отрасли управления направлялись так, что за границей невозможно даже составить себе представление об этом. Первым печальным последствием этого недостатка надзора явилось повсеместное нерадение со стороны всех должностных лиц к отправлению их обязанностей. Обширные и пространные помещения департаментов посещались лишь мышами и крысами. Чиновники, без всякого исключения, проводили дни в еде, попойках и игре, а ночи в самых грязных оргиях. Отсюда проистекало взяточничество в обширных размерах, безнаказанно господствовавшее во всех отраслях управления, военного и гражданского; отсюда же проистекали бесчисленные злоупотребления, которые, ввиду этой обстановки, нетрудно представить себе. Вот наименее преувеличенная картина России в момент восшествия на престол Павла I-го».
