Военная и политическая обстановка 20-х годов определила включение эвакуационной подготовки в комплексную систему мобилизационной подготовки народного хозяйства.
IV
Эвакуационное планирование
(1923–1928 гг.)
1
Эвакуационное планирование до начала работ над эвакуационным планом
Основные идеи эвакуационного планирования были выражены в положении СТО[137] «О вывозе из угрожаемых неприятелем районов ценного имущества, учреждений, предприятий и людского контингента» от 3 августа 1923 г. и принятом СТО 13 августа 1924 г. «Положении о вывозе и сроках эвакуации и разгрузки».
Некоторые пункты этих документов вызывали серьезные возражения у специалистов Военного бюро Госплана и Штаба РККА. Согласно «Положению о вывозе и сроках эвакуации и разгрузки», автоматической эвакуации подлежала вся приграничная полоса, независимо от военной ситуации. К примеру, в случае войны с Румынией приходилось эвакуировать территории, граничащие с Финляндией[138]. В связи с этим начальник Оперативного управления Штаба РККА В. К. Триандафиллов весной 1925 г предлагал разбить угрожаемые зоны на районы, с тем чтобы Штаб РККА мог давать указания о начале мобилизации в том или ином районе, в зависимости от обстановки на ТВД[139]. Это предложение было отклонено как преждевременное ввиду отсутствия детально разработанных оперативных и мобилизационных планов войны на западе[140]. Разбивка угрожаемой зоны осуществилась только весной 1927 г.
Созданием плана эвакуации занимался Центральный мобилизационный отдел НКПС[141]. В его основу легли заявки наркоматов об объемах и направлениях перевозок, которые корректировались в НКПС, исходя из транспортных возможностей. Первый эвакуационный план, разработанный Центральным мобилизационным отделом НКПС, был утвержден 7 мая 1926 г. на заседании Центрального межведомственного мобилизационного комитета (ЦММК)[142]. Одновременно было принято решение о ежегодной корректировке плана на основе уточненных данных наркоматов.
В 1927 г. в методику составления эвакуационного плана были внесены изменения с учетом следующих предложений Штаба РККА:
— разрабатывать план вывоза из 1-й[143] зоны западной приграничной полосы в порядке эвакуации и из 2-й зоны в порядке разгрузки, руководствуясь новым постановлением СТО о зонах и корректированными заявками наркоматов по состоянию на 1 октября 1926 г.;
— разработать план вывоза из городов Ленинграда и Киева;
— всем наркоматам собрать сведения по вывозу из 2-й зоны в порядке эвакуации и 3-й зоны в порядке разгрузки. Соответствующие заявки наркоматы обязаны были предоставить в НКПС к 15 мая 1927 г. Для этих зон должен был составляться ориентировочный план вывоза на случай неблагоприятного хода боевых действий.
На основании корректированных заявок наркоматов НКПС разработал план вывоза из 1-й зоны в порядке эвакуации и из 2-й зоны в порядке разгрузки. Этому плану, утвержденному ЦММК 3 марта 1927 г., было присвоено наименование «План эвакоперевозок 1927 года». Он был увязан с заданием на воинские перевозки, согласно новому мобилизационному плану Красной Армии 5-з 1926 г.
Для вывоза ценного имущества и людского контингента по «Плану эвакоперевозок 1927 года» предоставлялось 15 783 вагона. В случаях, когда погрузочные платформы могли быть заняты под погрузку и выгрузку войск, обеспечивалось заполнение этих вагонов непосредственно с земли. Заявки наркоматов по Северо-Западной области и Белоруссии в ходе составления плана были удовлетворены полностью (необходимые сокращения произведены НКПС по согласованию с заинтересованными наркоматами). На Украине, вследствие массовых воинских перевозок и больших заявок ведомств, объем эвакуации людей и ценных объектов был значительно сокращен. Вывоз мог быть осуществлен только по истечении отведенных на него сроков. Недостаток транспорта объяснялся следующими причинами: слабой работой дорог угрожаемого района в мирное время и, следовательно, их небольшой провозной и пропускной способностью; огромными заявками НКВМ[144] на воинские перевозки, совпадающие со сроками вывоза; физической невозможностью в первые дни мобилизации подогнать из тыла «порожняк» к пунктам погрузки эвакогрузов. Особенно жесткому сокращению подверглись заявки на эвакуацию из Одессы из-за слабой пропускной способности участка Одесса — Помощная и большого числа воинских перевозок. Заявки наркоматов по Одессе были удовлетворены лишь на 25 %[145].
Эвакогрузы из угрожаемых зон по плану 1927 г. направлялись на выбранные наркоматами места. Относительно разгрузочной способности станций в пунктах, намеченных под базы эвакуации, проблем не возникало. Отдельный план эвакуационных баз для плана 1927 г. не разрабатывался[146].
Согласно «Правилам о порядке финансирования учреждений на нужды вывоза», утвержденным СТО 22 июня 1925 г., на НКФин[147] была возложена обязанность разрабатывать смету на нужды вывоза. По плану 1926 г., как и по плану 1927 г., такая смета отсутствовала[148].
После утверждения эвакуационного плана 1927 г. сразу же началась работа по его корректировке и разработке на его основе нового плана.
2
Эвакуационный план 1928 года
В ходе эвакуационного планирования возникала необходимость отслеживать экономическое развитие угрожаемых районов и баз эвакуации, увязывать план эвакуационных перевозок с военными планами: мобилизационным, графиком воинских перевозок, планом стратегического развертывания. Показатели этих планов не только влияли на общий объем перевозок в начальный период войны, но и уточняли перечень подверженных угрозе оккупации местностей и сроки их эвакуации.
Эвакуационный план 1928 г. разрабатывался на базе нового «Положения о зонах, угрожаемых неприятелем, и срокам их разгрузки и эвакуации», утвержденного СТО 29 апреля 1927 г. По этому положению, границы территорий, которые могли подвергнуться захвату противником, были уточнены по границам соответствующих единиц административного деления Союза. Это давало четкие ориентиры наркоматам для составления своих планов вывоза. До этого границы зон определялись условными линиями, что вызывало целый ряд недоразумений. Теперь приграничная полоса была разделена на сектора, для того чтобы вывоз производился не по всей полосе, а лишь из пределов того сектора, которому будет непосредственно угрожать опасность. Вместо пятидневного срока вывоза для некоторых участков с низкой пропускной способностью железных дорог были введены большие сроки[149].
Согласно постановлению РЗ СТО[150] от 20 августа 1927 г., новый эвакуационный план вводился в действие не позже 1 мая 1928 г.[151]. Его составление было также возложено на Центральный мобилизационный отдел НКПС (ЦМО НКПС), который собирал заявки по эвакуации, поступавшие от ведомств, и координировал их с возможностями транспорта. Для улучшения работ наркоматов по составлению ведомственных планов 1928 г. НКПС, по согласованию со Штабом РККА, создал «Наставление по разработке эвакоплана» и «Образцовый эвакоплан» с приложением образцов всех форм. Агентами НКПС был проведен инструктаж клиентуры по порядку составления эвакопланов[152]. В свою очередь, Мобилизационный отдел НКВД РСФСР (МО НКВД РСФСР) занимался составлением плана баз эвакуации. Разработка плана финансирования эвакуации находилась в ведении НКФина. Взаимное согласование было очень сложным, поскольку не существовало единого органа, оперативно координирующего работу отдельных ведомств.
НКПС, НКВД РСФСР и НКФин основывались на заявках ведомств. Правом самостоятельного представления заявок обладали: ВСНХ, НКВМ, НКТорг[153], НКПС, НКПиТ[154], НКФин, НКВД, НКЗем, НКЗдрав, Госбанк, Центросоюз, Штаб войск ОГПУ, Штаб войск конвойной стражи[155]. Задача по взаимной увязке заявок разных ведомств могла быть решена НКПС только механическим урезанием объема вагонов, необходимых для перевозки людей и грузов. Оценить важность эвакуации предприятия и рациональность выбора места размещения эвакуированных людей и грузов специалисты НКПС просто не могли. На это обращалось внимание уже в ходе составления нового эвакуационного плана. Так, в докладе в РЗ СТО от 22 июля 1927 г. Реввоенсовет указывал на отсутствие увязки ведомственных эвакуационных заявок с точки зрения интересов народного хозяйства. Центральный мобилизационный отдел НКПС, по мнению Реввоенсовета, не был авторитетным арбитром в вопросах целесообразности эвакуации того или иного предприятия или учреждения. РВС отмечал необходимость придавать особое значение рациональному использованию эвакуируемого имущества. В связи с выпадением из производственного процесса значительной группы промышленных предприятий РВС настаивал на немедленном разрешении вопроса о том, в какой степени вывоз должен коснуться фабрик и заводов: эвакуировать ли их оборудование полностью или только важнейшие части[156]. В свою очередь, НКПС предлагал возложить решение этих проблем на Штаб РККА и его местные органы[157]. Вопросы совершенствования системы эвакуационного планирования так и остались на уровне предложений, значительные изменения произошли уже после утверждения эвакуационного плана 1928 г.
