Ознакомительная версия.
Итак, Жалованная грамота внесла ряд изменений в состав столичного административного аппарата, в финансовую структуру и экономические отношения. Влияние и значение этого документа можно сформулировать в четырех основных положениях. Грамота ввела в России концепцию города как признанной законом корпорации, в определённой степени контролирующей собственное существование. Конечно, эта идея оставалась жёстко ограниченной в масштабах, так как членство в Обществе градском было доступно лишь малой части жителей. Область самоуправления в целом сводилась лишь к коммерческой сфере. Но важно помнить о том, что представление о «городе» как о саморегулирующемся и самофинансирующемся организме всё-таки вошло в жизнь.
Два реестра, в одном из которых перечислялись все объекты недвижимости, а в другом содержались имена всех жителей Санкт-Петербурга, помогали конкретизировать это широкое представление о городе. Город не только стал законно признанным организмом, но его законность подкреплялась новыми методами ведения документации. Впервые документы следовало вести специально для города, и относились они только к городу. В чисто практическом смысле эти реестры создавали объективную основу для налогообложения и управления.
Нельзя забывать также, что составление Жалованной грамоты было скорее навязано сверху, чем затребовано снизу. Городские жители в более ранний период екатерининского царствования настаивали на реформах отдельных законов, в основном в инструкции депутатам Уложенной комиссии 1767 г., и многие из их пожеланий воплотились в Жалованной грамоте городам[283]. Но собственные интересы, воззрения и цели Екатерины сыграли важнейшую роль в определении содержания грамоты. В ней императрица заявила о своих надеждах на то, что городское население, воодушевлённое провозглашением Жалованной грамоты городам, отныне удвоит свою преданность благу России и ей самой как государыне[284]. Екатерина стремилась оживить городскую жизнь, пожаловав городам ограниченное самоуправление и повысив статус купцов и ремесленников, которых считала важным элементом городского населения.
Но самоуправление охватывало лишь ограниченный круг обывателей, что и приводит нас к четвёртому пункту. Новые органы не заменили собой старые. В каком-то смысле им приходилось пробивать себе путь в существующей иерархии. Неудивительно, что в первые годы существования они испытывали враждебность со стороны правительственных учреждений, чьи функции они частично собой подменяли. Учитывая неудачу прежнего законодательства, не сумевшего создать жизнеспособные органы городского управления, надо удивляться тому, что в таких условиях новые институты вообще сумели сохранить работоспособность. Эффективность управления развилась лишь со временем. А.А. Кизеветтер – суровый критик Жалованной грамоты городам – признавал этот факт, хотя в остальном он неверно оценивал её значение для XVIII столетия, приписав слабость новых учреждений отчасти неспособности разных сословий к совместной работе. Хартли, напротив, считает, что новые институты работали гораздо лучше, чем можно было ожидать, особенно в Санкт-Петербурге[285]. Однако по мере того как члены новых органов городской власти открывали для себя как недостатки, так и возможности местного управления, они расширяли роль новых учреждений. Важно, что после четырёхлетних экспериментов с другими схемами городского управления при Павле, в 1801 г. Александр I восстановил систему, учреждённую его бабкой Екатериной[286]. Думская форма городского правительства продолжала и дальше служить Петербургу, претерпев различные мелкие преобразования. Одна из таких реформ, в 1846 г., в особенности послужила образцом для управления другими городами империи. Таким образом, общая система, учреждённая Екатериной в 1785 г. и разработанная конкретно для Санкт-Петербурга, продолжала действовать до муниципальной реформы Александра II в 1870 г.
Глава 4
«Неусыпныя труды и попечение»: практика городской администрации
Между историками России издавна идет спор о роли государства в истории российских городов. Сторонники одной точки зрения исходят из того, что западноевропейская система отношений между городами и верховной властью представляла собой всеобщую классическую норму. Поэтому они считают, что русское государство излишне строго регламентировало устройство общества, обременяло горожан тяжелейшими налогами и повинностями, запрещало развивать и умножать самобытные и независимые корпоративные организации, тем самым подавляя развитие городской жизни. Другие историки подчеркивают, что Россия – это не Запад, и цели, которые преследовало здесь государство, исключали поощрение городской жизни западноевропейского типа. Так как становым хребтом русского государства оставались дворяне-помещики, совершенно не заинтересованные в развитии городов, то отношения между короной и землевладельческим сословием здесь были иными, чем в Западной Европе, где государь часто вступал в союз с горожанами, чтобы сломить мощь дворянства. Наконец, согласно третьей точке зрения, появившейся позже других, возможно, что отношения между государством и городами в России строились по уникальной модели, хотя и не прямо противоположной двум вышеназванным: каждая сторона защищала свои интересы и добивалась от другой того, что удавалось[287].
Подходы к изучению данного вопроса не исчерпываются тремя приведёнными выше точками зрения, а продолжающийся спор наводит на мысль о возможности того, что власти в России разрабатывали такие приёмы и внедряли такие методы, которые взаимно уравновешивались. С одной стороны, эти приёмы и методы стимулировали городскую экономику, способствуя росту городского населения и развивая различные социальные и культурные структуры, обычно ассоциируемые с городами. С другой стороны, политика властей – то ли по сознательному умыслу, то ли, наоборот, по недомыслию и небрежности – не могла создать условия для роста, а возможно, даже мешала развитию стабильной городской жизни. В екатерининском Петербурге в компетенцию органов управления входил широкий круг функций. По самой своей природе некоторые из этих функций создавали атмосферу, благоприятную для роста города, а другие препятствовали его развитию. Учитывая, что органы управления частично дублировали друг друга (о чём говорилось в предыдущей главе), остается недоумевать, как могли административные учреждения успешно справляться с возложенными на них задачами.
Поддержание общественного порядка
Одна из первоочередных задач городских властей состоит в сохранении внутреннего мира и спокойствия. Это и было важнейшей обязанностью петербургской полиции даже в рамках концепции Rechtsstaat, т. е. правового государства, согласно которой на полицию возлагалось ещё великое множество других дел. Частые в эти годы попытки обновить и реорганизовать полицию говорят либо об известной неудовлетворенности её работой, либо о понимании того, что город постоянно перерастал аппарат, призванный обеспечивать в нем порядок. Как показано в предыдущей главе, при Екатерине административный штат полиции был укомплектован гораздо полнее, чем уличная патрульная служба. И всё равно мы не знаем имен и вообще не знаем ничего о большинстве полицейских чиновников, так что невозможно оценить, хорошо ли они исполняли свои должности. Всякая бюрократическая структура такова, каковы люди, которых она привлекает. Некоторые предположения относительно качества полицейского персонала напрашиваются при сравнении жалованья, которое платили в полиции, с окладами чиновников многих других ведомств центрального и местного управления. Жалованье высших полицейских чиновников, кажется, ничем не выделялось на фоне окладов руководства других коллегий и приказов. Но те, кто нес службу на улице, в начале екатерининского царствования получали сущие гроши. Патрульные, дозорные, собаколовы зарабатывали всего по 18 руб. в год, а трубочисты (вероятно, мальчики-подростки) – всего треть этой суммы[288]. Это было гораздо меньше, чем мог заработать даже поденщик на стройке. Так что при рассуждениях о профессиональном уровне полиции или о том, хорошо ли она справлялась со своим делом, эта информация помогает объяснить слабости и недостатки полицейской службы.
Судя по биографиям людей, которых Сенат выдвигал на должность генерал-полицмейстера, полицейская служба работала с переменным успехом. Первый петербургский полицмейстер, назначенный Екатериной, – профессиональный военный, армейский офицер Н.И. Чичерин (1764–1777 гг.), – имел отличный послужной список и перед новым назначением занимал пост киевского главнокомандующего.
Находясь на посту петербургского полицмейстера, он, кроме того, играл ведущую роль в Комиссии для каменного строения Санкт-Петербурга и Москвы и много сделал в ней для города. Возглавляя столичную полицию, Чичерин успел стать сенатором (1766 г.), был дважды повышен в чине и дослужился до полного генерала (1773 г.). Однако в 1777 г. с позором отставлен после катастрофического сентябрьского наводнения, в котором, по выражению Екатерины, погибла «не одна тысяча людей». Она возложила всю вину за неподготовленность полиции к экстренным обстоятельствам на Чичерина. Выбор следующего полицмейстера, Д.В. Волкова, говорит о том, что императрица по-прежнему придавала большое значение этому посту. Одарённый и опытный гражданский чиновник, Волков в 1762 г. составил проект Устава о вольности дворянства, возглавлял при Екатерине Мануфактур-коллегию, служил смоленским губернатором. Он тоже стал сенатором, находясь в должности полицмейстера Санкт-Петербурга, но уже в следующем, 1778 г. был переведен в Оренбург генерал-губернатором. Его преемник, П.В. Лопухин, занял пост полицмейстера очень молодым, 26 лет от роду, проведя на гражданской службе после увольнения из армии всего два года. Утвердили его в должности только в 1780 г. и вскоре, как и Волкова, перевели на более высокий пост. В 1782 г., поработав некоторое время в Твери, Лопухин на десять лет занял место московского губернатора. Ещё один екатерининский полицмейстер Санкт-Петербурга, Н.И. Рылеев (1784–1797 гг.), служил долго и был, кажется, наименее компетентным из всех. Современники явно ценили его невысоко. В дневнике секретаря Екатерины А.В. Храповицкого Рылеев поименован дураком, А.А. Безбородко назвал его «шалуном», а по отзыву А.М. Тургенева, обер-полицмейстер славился «превыспреннейшею глупостью своею»[289]. Итак, судя по беглому взгляду на высшее руководство столичной полиции, намеченные реформой меры по совершенствованию и упорядочению её деятельности не всегда сопровождались назначением толковых начальников. Система, пожалуй, была лучше задумана, чем выстроена.
Ознакомительная версия.
