Заседания Боярской думы в XV–XVI веках проходили почти ежедневно, бояре съезжались «в первом часу после восхода солнца» и заседали до вечера. Некоторые проблемы государь решал без участия думы, некоторые дума решала без царя, но по его поручению, с последующим утверждением. Решение Боярской думы начиналось формулой – «царь указал и бояре приговорили».
Наряду с Боярской думой в России с XV века действовал совет наиболее близких к государю сановников, правительство, называемое Ближней думой. Она не имела постоянного состава и называлась Комнатной или Тайной думой. Ее члены могли и не иметь думного чина. Решения Ближней думы не имели законодательной силы, но именно там обсуждались многие дела, прежде чем поступить на рассмотрение Боярской думы.
В январе 1547 года Иван IV принял титул царя и начал править Московским царством – так, как считал нужным. Боярское правление в годы безотцовщины наложило отпечаток на его характер и образ жизни. С.Ф. Платонов писал, что «моральное воспитание Грозного не соответствовало умственному образованию – душа Грозного была всегда ниже его ума». Выдающийся историк И.М. Дьяконов писал в своей работе «Пути истории», вышедшей в 1994 году:
«Землевладельческий класс в послемонгольской Руси не представлял собой монолитного дворянского сословия и в то же время не образовывал феодальной цепочки взаимной зависимости (где барон мог служить графу, граф – герцогу и т. д.) Звания могли наследоваться. Среди Рюриковичей и Гедиминовичей долго сохранялись удельные князья, владения которых восходили к киевской удельной системе и которые в пределах своего удела имели власть государственную, хотя и ограниченную верховным суверенитетом великого князя, царя.
Звания (как правило, не княжеские) могли даваться царями, с одной стороны произвольно, а с другой – фактически с учетом генеалогии, а также военных и государственных заслуг предков. Высшую знать составляли бояре, созывавшиеся царем на совещательную боярскую думу. Однако в думе могли заседать как князья (потомки владетельных князей), так и нетитулованные бояре. И наоборот, вне думы вполне могли оставаться князья менее высокородные. Значительную часть времени боярская дума проводила в спорах о том, чьи предки имели больше заслуг, которые давали право «пересесть» представителей менее заслуженных родов.
Новым задерживающим фактором оказалось правление Ивана IV (1533–1584). Разговоры о его якобы прогрессивности, конечно, совершенно несерьезны. Со времен Карамзина Иван Грозный рисуется прежде всего как садист и кровавый истребитель старых княжеских и боярских родов. Таким он и был. Свирепейшим террором закончилось противостояние князей и боярства московскому абсолютизму. Но для страны было гораздо хуже, что Иван сделал с крестьянством. Разделив свое царство на «земщину», куда он согнал старую землевладельческую знать, и «опричнину», в которой земли раздавались его личным сторонником, фаворитам и палачам, он организовал массовое переселение крестьян из «земщины» в «опричнину» и наоборот, что привело к огромным человеческим потерям и к утрате крестьянством веры в стабильность своего положения. Элемент этого неверия в стабильность вошел в русский национальный характер».
После принятия Иваном Грозным титула царя в Боярской думе появилась «комната» – «ближняя дума», состоявшая из нескольких наиболее верных царю людей, вместе с царем решавших важнейшие государственные дела. Тогда ж стала действовать «Избранная рада» – неофициальный царский совет, состоявший из А. Адашева, А. Сильвестра, князей Курбского и Курлятева. Современник Ивана Грозного английский посол Д. Флетчер писал в Лондон: «Что касается до общественных и правительственных должностей в государстве, то здесь ни одного наследственного звания, как бы ни было оно высоко или низко, и напротив, определение к той или другой должности зависит непосредственно от самого царя, так что даже дьяки в каждом главном городе большею частью назначаются им самим».
С середины XVI века старую систему государственного управления – бояр путных и введенных и Государев двор – сменила приказная система. Приказы, от слова «приказ» – поручение, зародились из княжеских заданий, даваемых боярам.
В.О. Ключевский писал: «Трудно составить ясное понятие об устройстве и ходе управления посредством приказов именно потому, что ведомства не были точно разграничены и определены по известным началам».
Непосредственно управление страной осуществляли дьяки, особенно усилившие свое влияние во время царствования Ивана Грозного, создавшего широкий слой дьячества и поместного дворянства – в противовес родовитому боярству, на дела которого он насмотрелся в детстве.
Поручения царя исполняли дьяки – грамотные чиновники. Один из первых русских историков В.Н. Татищев писал: «Дьяк, греческое диаконос, служитель церкви; и как сначала кроме церковников мало грамотных было, то их для письма в канцеляриях употребили, и были равно, как ныне писари. Потом учинили подьячих, а дьяки так сильны при государе были, что бояре без их согласия ничего делать не могли. Сначала их было два, потом до семи умножено, и сидели с бояры в разных приказах, иногда и самыми главными».
Постепенно поручения царя стали постоянными.
Появились должности казначея, печатника, разрядных и ямских дьяков. С увеличением объема работы дьякам «для письма» придавались чиновники поменьше – подьячие, работавшие в особом помещении – «избе»-канцелярии. С середины XVI века «избы-канцелярии» были преобразованы в постоянно действующие государственные учреждения – приказы. Дьяки – государевы, дворцовые, боярские, монастырские, городские – стали чиновниками правительственной администрации. Именно они образовали аппарат дворца, Казны и Боярской думы, постепенно набирая силу. Специализируясь на выполнении финансовых, дипломатических, военных поручений дьяки подготовили создание органов власти – функциональных, а не территориальных. Дьяки становились дворянами, получали поместья, дослуживались до чина окольничего и даже боярина. Многие дворяне, которые не могли выдвинуться в толчее князей и бояр, шли работать и служить в приказы. В период правления Ивана Грозного уже создалась наследственная приказная бюрократия, обязанная своим возвышением «первому лицу» и тесно связанная между собой и с поместным дворянством. Образованные люди, видя как управляется государство родовитыми боярами, захотели это сделать лучше, захотели чинов и вотчин. Их деятельность можно было направить на благо Родины, давая чины и земли за заслуги, а можно было использовать как «пушечное мясо» в борьбе за самодержавную власть. В итоге «пушечное мясо» быстро научилось стрелять само, а «учитель и поводырь» Иван Грозный, использовавший дворян и дьяков в войне с боярами и князьями, прервал династию Рюриковичей и чуть не погубил страну. Впоследствии дьяки сменили приказы на министерства, став чиновниками, и именно их деятельность определила ход российской истории и ее лицо – в XIX веке.
Первым приказом, упомянутом в исторических источниках в 1512 году, был Казенный приказ, возглавляемый казначеем и печатником – хранителем «большой государственной печати». Казенный приказ ведал дипломатическими отношениями государства, поместными, ямскими, холопьими делами. Почти сразу у казначея и печатника появились помощники – поместный, ямской и посольский дьяки. В Боярской думе была создана Посольская изба. Позднее, с увеличением объема работ, были образованы Поместный, Ямской и Холопий приказы. Приказы создавались по решению царя и Боярской думы, им же и подчинялись, имели свои помещения и штат.
В 1533 году начал работать Приказ большого прихода, выдавший сбором налогов и таможенных пошлин. В 1549 году Посольская изба была преобразована в Посольский приказ. Для решения тех или иных проблем при Боярской думе создавались особые комиссии, важнейшие из которых в дальнейшем были преобразованы в приказы. Так появились Разрядный и Разбойный приказы.
Руководство приказов было коллегиальным. Стоявшие во главе приказов лица назывались судьями – теми, кто имел право принимать решения. Приказным делопроизводством и даже самими приказами часть народу с боярами руководили дьяки. Непосредственно канцелярскими делами занимались подьячие, делившиеся на старших, средней руки и младших, получавшие денежное, хлебное, а иногда и поместное жалованье. При Петре Первом подьячих заменили канцеляристы, подканцеляристы и копиисты. Старшие подьячие вместе с дьяками руководили составлением документов; средние готовили их тексты, наводили справки в архиве приказа, – младшие осуществляли техническую работу по переписке документов набело. В таможенных, земских, губных избах – низших провинциальных учреждениях – подьячие самостоятельно вели делопроизводство. «Площадные подьячие» исполняли обязанности современных нотариусов и адвокатов. В приказе могли работать от пяти до пятисот человек, как в Поместном приказе. Труд многих тысяч приказных служащих оплачивался плохо или вообще не оплачивался, и они жили лишь за счет «приношений» просителей. Естественно злоупотреблениям не было конца – «деньги, слышь, взял, а ведро карасей у крыльца вывалил».
