создание генерал-губернаторства (
Gouvernment General) для управления 73 тыс. кв. км польской территории с населением около 22 млн человек. Согласно нацистской расовой теории, поляки были «низшей расой», и поэтому политическая, социальная и экономическая элита Польши была подвергнута репрессиям. Население части польских территорий переселили, чтобы освободить место для немецких поселенцев, которым предназначались завоеванные земли, тогда как евреи и другие «недочеловеки» были отправлены в гетто.
Советскому Союзу понадобилось больше времени, чтобы начать контролировать свою сферу интересов в данном регионе, поскольку в таком ему пришлось иметь дело с независимыми государствами: Финляндией, Эстонией, Латвией и Литвой. В сентябре-октябре СССР предложил этим странам заключить так называемые пакты о взаимопомощи (в сочетании с завуалированными угрозами): Эстонии — 28 сентября, Латвии — 5 октября, Литве — 10 октября и Финляндии — 26 ноября. Указанные соглашения были практически идентичны и позволяли СССР размещать свои военные базы на территории вышеупомянутых государств. Более того, страны, подписавшие соглашение, обязывались не вступать в коалиции друг против друга (несмотря на то, что СССР уже вступил в такую коалицию с Германией). В обмен на военные базы Советский Союз предлагал снабжать каждое из этих государств оружием и обещал не использовать свои войска для вмешательства во внутренние дела названных стран. Помимо этого, Литве предложили (и предложение было принято) вернуть Вильнюс, который СССР только что получил в результате раздела Польши. Эстония, Латвия и Литва подписали эти соглашения, тогда как Финляндия отказалась сделать это, и в конце ноября СССР атаковал Финляндию, начав таким образом Советско-финляндскую войну (1939–1940), продлившуюся до марта и закончившуюся поражением Финляндии и признанием с ее стороны потери территорий в Карелии, города Выборг и военно-морской базы (около 16 тыс. кв. миль, с населением около 450 тыс. человек).
К югу от Финского залива события разворачивались по-разному. В месяцы, последовавшие за подписанием соглашений, авторитарные лидеры государств Балтии стали свидетелями прибытия в их страны советских войск (около 25 тыс. солдат было размещено в Эстонии и Латвии, и около 20 тыс. в Литве). Советская сторона, стремясь к увеличению своих военных контингентов, объявила, что для полноценного функционирования новые военные базы нуждаются в дополнительном техническом и вспомогательном персонале, количество которого не должно входить в условия соглашения. В то же время 7 октября правительство Германии призвало всех фольксдойче (Volksdeutsche, то есть немцев, проживающих вне территории Третьего рейха) «возвратиться домой». В Эстонии и Латвии этот призыв (фактически, являвшийся директивой) затронул балтийское немецкое население (53 тыс. человек в Латвии и 14 тыс. — в Эстонии), которое теперь должно было решать, где их родина; в Литве призыв коснулся 52 тыс. человек. Большинство балтийских немцев откликнулись на него и в течение десяти месяцев покинули побережье, распорядившись своим имуществом посредством нелегких договоренностей с правительствами. Так закончилось семисотлетнее присутствие на побережье национального меньшинства, которое почти все эти годы составляло доминирующую элиту региона. Большинство балтийских немцев были поселены в только что оккупированных Третьим рейхом районах Польши. Население стран Балтии индифферентно отреагировало на их отъезд, хотя некоторые обеспокоились, пытаясь понять, как эта массовая эмиграция отразится на их собственном будущем.
Тактика СССР по отношению к странам Балтии в эти месяцы заключалась в поддержании иллюзий, что их суверенитет и декларации о нейтралитете не подвергаются сомнению. В действительности же военные базы были построены, на границе с Эстонией появились крупные части советских войск, во время переговоров с министрами иностранных дел стран Балтии недвусмысленно подчеркивалось, что войска СССР оказались бы на этих территориях и без всяких соглашений, а также «дружески» разъяснялось, в какой изоляции находятся данных государств. Говорилось, что Германия не придет к ним на помощь, Франция и Великобритания заняты на западе, Швеция соблюдает нейтралитет, а Польши больше не существует. Министерства иностранных дел трех стран не нашли другого выхода, а три авторитарных президента признали, что их государства не готовы к военным действиям, и соглашения с Советским Союзом продолжали развиваться и углубляться.
Все три правительства делали все возможное, чтобы представить населению общую ситуацию как нормальную и показать, что проблемы можно решить посредством подписания соответствующих соглашений, «хорошего поведения» небольших стран и отсутствия «военной истерии» у населения. Следуя указаниям министерств иностранных дел, газеты писали о происходящем, словно все шло нормально. Люди доверяли им; те или иные слухи возникали, но большинство населения продолжало жить обычной жизнью. Советские войска вели себя наилучшим образом, а офицеров, демонстрировавших вежливость и такт, приглашали на приемы и балы. Часто описывалось, что советские офицеры, ошеломленные обилием товаров в магазинах, совершали огромные покупки, чтобы отослать их домой; советская же сторона писала, что население балтийских республик обездолено и страдает под гнетом буржуазно-фашистских эксплуататоров. Изучая автобиографии, в которых люди описывали этот период, мы видим, что они строили обычные планы на будущее: поступали в университеты, делали карьеру, женились, планировали завести детей, праздновали Рождество и Новый год, — как будто Германия и СССР не разделили Польшу, Великобритания и Франция не объявили войну Германии, а советские войска не вторглись в Финляндию. Однако постепенно настроения стали ухудшаться. В феврале 1940 г. президент Ульманис в радиообращении к латышам, не упоминая деталей, заявил, что «давление становится сильнее и продолжает расти», и тут же сообщил, что латыши — «храбрый народ», который «должен быть готов противостоять трудностям, преодолевать их, побеждать их, так чтобы мы в будущем могли жить на своей земле и в собственном государстве». Черный юмор литовцев проявился во фразе: «Вильнюс принадлежит нам, а мы принадлежим русским». Западная пресса, комментируя ситуацию, начала говорить об Эстонии, Латвии и Литве как о территориях, начинающих переходить под «протекторат» СССР.
Лидеры трех балтийских правительств были в затруднительном положении, поскольку к концу весны 1940 г. стало ясно, что «хорошее поведение» и приверженность нейтралитету ничего им не принесли. Советский Союз усердно работал над тем, чтобы спровоцировать в Литве инциденты, которые затем интерпретировал как свидетельство невыполнения Литвой обязательств по соглашению; особенно частыми такие инциденты стали в мае. Шестнадцатого мая одна из центральных газет СССР, «Известия», опубликовала статью, где было сказано, что «нейтралитет малых государств, не имеющих возможности защищать его, является чистой фантазией. Таким образом, у малых стран очень мало шансов выжить и остаться независимыми». Текст выглядел как отвлеченные размышления о современной геополитике, но в то же время статью можно было прочесть и как декларацию о намерениях. Другая статья в центральной газете компартии «Правда» 28 мая обвинила Эстонию в «чрезмерном нейтралитете». Но, хотя еще в мае балтийские дипломаты сохраняли веру в то, что непрерывные переговоры с Москвой помогут сохранить нормальное положение вещей, в конце месяца литовское правительство в циркулярной телеграмме дипломатическому корпусу сообщило
