ДЕЛО АЛЮМИНИЕВОГО КАРТЕЛЯ
Во время моего пребывания в правительстве, пожалуй, наиболее вопиющий пример вмешательства специальных групповых интересов США в торговлю и в процесс реформирования имел место в начале 1994 г., сразу же после резкого падения цен на алюминий. В ответ на это американские производители алюминия обвинили Россию в демпинге алюминия. Любой объективный экономический анализ ситуации показывал, что Россия не занимается демпингом, а просто продает алюминий по ценам мирового рынка, которые пошли на понижение вследствие спада мирового спроса на алюминий, вызванного замедлением глобального роста и резким сокращением использования алюминия в российском военном самолетостроении. Кроме того, новый тип банок для содовой воды требовал значительно меньше алюминия, чем раньше, и это тоже вело к снижению спроса. Заметив, что цена алюминия падает, я знал, что отрасль скоро обратится к правительству с просьбой о помощи в какой бы то ни было форме: то ли в виде новых субсидий, то ли в виде новых защитных мер от иностранной конкуренции: Но даже я был поражен, когда глава «Алкоа» Пол О'Нил предложил организовать глобальный алюминиевый картель, функции которого должны были состоять в ограничении производства, чтобы тем самым поднимать цены. Для меня не было сюрпризом, чьи интересы отстаивает О'Нил. Удивила сама мысль о том, что правительство США не только согласится с идеей картеля, но и сыграет ключевую роль в его организации. О'Нил также грозил призраком использования антидемпинговых законов, если картель не будет создан. Эти законы разрешают Соединенным Штатам вводить специальные пошлины на товары, когда они продаются по цене ниже «честной и справедливой рыночной стоимости», и в особенности ниже издержек производства. Суть дела, конечно, заключалась не в том, занимается или нет Россия демпингом. Россия продавала алюминий по ценам мирового рынка. При наличии избыточных мощностей в отрасли и принимая во внимание низкие тарифы на электроэнергию в России, большая часть алюминия или, может быть, даже весь российский алюминий продавался на мировом рынке по ценам выше издержек производства. Однако способ применения антидемпинговых законов таков, что страны могут быть обвинены в демпинге, даже если они с экономической точки зрения им не занимаются.
США оценивают издержки производства, используя довольно странную методику. Если применить ее к американским фирмам, то можно, вероятно, прийти к заключению, что большинство американских фирм тоже занимается демпингом; но что еще хуже, министерство торговли США, одновременно выступающее в роли судьи, присяжных и прокурора, определяет издержки тем, что оно называет НРИ ― наилучшей располагаемой информацией (ВIА, Best Information Available), которая обычно предоставляется американскими фирмами, стремящимися устранить иностранную конкуренцию. В случае если речь идет о России или другой бывшей коммунистической стране, издержки часто оценивают по продукции какой-либо сопоставимой страны. .В одном из таких случаев Польшу обвинили в демпинге тележек для гольфа: в качестве «сопоставимой страны» предложили Канаду. В деле об алюминии, если бы обвинения в демпинге были выдвинуты, существовали достаточно веские шансы, что вводимые пошлины окажутся весьма высокими, так что Россия не сможет продавать свой алюминий в Соединенных Штатах. Она могла бы продавать его в других странах (если, конечно, они не последуют примеру США). В этом случае цены на алюминий на мировом рынке оставались бы на низком уровне. Для «Алкоа» глобальный картель был предпочтительнее: он предоставлял лучшие шансы на повышение цен, к чему, собственно, «Алкоа» и стремилась.
Я выступал против картеля, поскольку именно конкуренция обеспечивает функционирование рыночных экономик. Картели внутри Соединенных Штатов запрещены законом, они должны быть запрещены во всем мире. Совет экономических консультантов стал сильным союзником антитрестовского управления министерства юстиции США в борьбе за строгое соблюдение законов о конкуренции. В нынешней обстановке помощь Соединенных Штатов по созданию глобального картеля являлась нарушением всех принципов. Здесь, однако, ставка была гораздо большей. Россия боролась за создание рыночной экономики. Картель наносил удар России путем ограничения продаж одного из немногих ее товаров, пользующегося спросом на мировом рынке. Образование картеля создавало в России неправильное представление о том, как функционируют рыночные экономики.
Во время краткого визита в Россию я беседовал с Гайдаром, тогда первым заместителем премьер-министра, курировавшим экономику. Мы оба знали, что Россия не занимается демпингом в том смысле, в каком это понятие употребляется экономистами, но мы знали и о том, как работает законодательство США. Если бы обвинения в демпинге были выдвинуты, то шансы введения антидемпинговых пошлин были велики. В то же время Гайдар понимал, чем грозит создание картеля России как в экономической области, так и в сфере реформ, которые он пытался провести. Он согласился, что необходимо сопротивляться изо всех сил. Гайдар принял решение пойти на риск введения антидемпинговых пошлин{41}.
Я старался как мог убедить Национальный экономический совет, что поддержка идеи О'Нила будет ошибкой, и мне удалось добиться большого успеха. Но на бурном заседании субкабинета[52] было принято решение в поддержку международного картеля. Люди из Совета экономических консультантов и министерства юстиции боролись отчаянно. Энн Бингемен, помощник генерального прокурора по антитрестовским делам, предупредила, что это может рассматриваться как нарушение антитрестовского законодательства в присутствии субкабинета. Реформаторы в российском правительстве решительно возражали против учреждения картеля, их настроения передавались непосредственно мне. Они знали, что количественные ограничения, которые наложит картель, дадут больше власти министерствам, придерживающимся старорежимной линии. В случае создания картеля каждая страна получит определенные квоты количества алюминия, которые она вправе производить или экспортировать. Министерства будут распределять квоты между производителями. Это знакомая и любимая ими система. Меня обеспокоило то, что избыточная прибыль, порожденная торговыми ограничениями, приведет к возникновению нового источника коррупции. Мы еще не полностью осознали, что в мафиозированной России это также повлечет за собой кровопролитную борьбу за квоты.
В то время как я старался убедить почти всех в опасности картельного пути решения вопроса, определяющее значение имели два голоса. Государственный департамент, связанный со старорежимными министерствами, поддерживал учреждение картеля. Госдепартамент превыше всего ценил порядок, а картели его обеспечивали. Старорежимные министерства, разумеется, никогда не были убеждены в том, что движение к новому ценообразованию и рынкам имеет какой-то смысл, и дело об алюминии просто подтверждало их точку зрения. Рубин, в то время возглавлявший Национальный экономический совет, играл решающую роль, выступая вместе с Госдепартаментом. Некоторое время картель функционировал.{42} Цены были подняты. Прибыли «Алкоа» и других производителей выросли. Американские потребители и потребители всего мира проиграли. Базовые принципы «экономике», которые учат ценности конкурентных рынков, указывают на то, что потери потребителей более важны, чем выигрыш производителей. Но в этом случае на карту было поставлено гораздо большее: мы пытались научить Россию рыночной экономике. Она получила урок, но урок неверный: он дорого обошелся ей в последующие годы: путь к процветанию в рыночной экономике лежит через правительство! Мы не намеревались учить их принять от нас клановый капитализм, и они, наверное, не нуждались в этом, ибо могли дойти до всего этого своим умом. Но мы поступили немудро, преподав им скверный урок.
НАЦИОНАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ ― НА РАСПРОДАЖУ
Дело об алюминии было первым, но не последним примером, когда особые узкогрупповые интересы доминировали над национальными интересами и глобальными целями успешного перехода к рыночной экономике. В конце правления администрации Буша и в начале деятельности администрации Клинтона было заключено историческое соглашение с Россией ― «перекуем мечи на орала». Государственное предприятие США «Юнайтед Стейтс Инричмент Корпорейшн», ЮСИК (United States Enrichment Corporation, USEC) должно было закупить российский уран со снятых с вооружения ядерных боеголовок и ввозить его в США. Этот уран необходимо было сначала обеднить, чтобы он не мог быть использован для боеголовок, а потом употреблен на атомных электростанциях. Эта сделка обеспечивала Россию необходимой наличностью, которую можно было использовать для улучшения контроля за своими запасами ядерных материалов.
