2. Одним из пяти условий консолидации является лояльная бюрократия (Linz, Stepan, 1996). Однако именно этот показатель демонстрирует необыкновенный разброс. Бывшие фашистские государства «чистили» свои бюрократии лишь незначительно. Лояльность не подвергалась проверке, за исключением испанской попытки путча в 1981 г. В Италии время от времени предлагались разоблачения фашиствующих заговоров высших бюрократов и военных, но и здесь страну миновала проверка на лояльность. Пока еще отсутствуют количественные исследования о смене элит в ходе четвертой волны демократизации. Считается, что в Венгрии политические элиты сменились на 80 % (Agh, 1995).
Студенческие движения в 1916-м г. во многих странах разоблачили лицемерное отношение элит к прошлому. В литературе эта проблема рассматривалась довольно редко. Лишь такой консерватор, как Хантингтон, мог себе позволить отговаривать от преследования приспешников диктатуры при смене системы, поскольку в этом случае «политические издержки перевешивают моральную выгоду» (Huntington, 1991).
Несмотря на множество преступлений и ущемлений прав человека, реальный социализм задним числом не может причисляться в большинстве случаев к преступному режиму. Только в Чехии было принято законодательное положение о преследовании преступников режима. Правда, здесь «закон о люстрации» от 1991 г. привел к увольнению такого большого числа функционеров, что даже такой человек, как Дубчек, должен был уйти со своего поста. Позже, став главой парламента, он отказался подписать этот закон. Даже этот жесткий закон классифицировался как закон-алиби. В нем постулировались критерии несовместимости постов в авторитарном и демократическом режимах. Это было сделано для того, чтобы не расследовать каждый конкретный случай несправедливости. Только в Германии после 1990 г. этой проблемой могла заниматься вся бюрократия в ведомстве Гаука без опасения слишком высоких политических издержек, так как управляющей элиты Западной Германии это не касалось.
Вне зависимости от того, как исследователь отвечает на вопрос: «простить и забыть» или «преследовать», никто не может требовать большого усердия от бюрократов, которые вплоть до среднего звена не были уволены и до сих пор воспроизводят клики и обычаи номенклатуры и, в крайнем случае, оказываются тормозом на пути консолидации демократии из-за своего пассивного сопротивления.
В целом партийное государство (Parteienstaat) благоприятствует постепенной смене административных элит, минимизирующей угрозу дестабилизации. Из органов управления увольняется меньше старых функционеров, чем выдвигается новых управленцев от партии, выигравшей выборы. В то же время происходит нормальная смена поколения. Консолидация демократической бюрократии – это вопрос времени.
С. Хантингтон. Третья волна. Демократизация в конце XX века[103]
Волны демократизации
Политические системы с демократическими характеристиками не являются исключительно приметой нашего времени. Во многих уголках мира веками выбирали племенных вождей, а в некоторых местах демократические политические институты долго существовали на уровне села. Кроме того, понятие демократии, разумеется, было известно еще в Древнем мире. Однако демократия древних греков и римлян отстраняла от участия в политической жизни женщин, рабов, а зачастую и другие категории населения, например проживающих в данном государстве чужестранцев. Степень ответственности правящих органов даже перед столь ограниченным кругом людей на практике тоже чаще всего была невысока.
Современная демократия – это не просто демократия села, племени или города-государства; это демократия национального государства, и возникновение ее тесно связано с развитием последнего. Первоначальный импульс развитию демократии на Западе был дан в первой половине XVII в. Демократические идеи и демократические движения являлись весьма существенной, хотя и не главной чертой английской революции. Основные Законоположения Коннектикута, принятые гражданами Хартфорда и близлежащих городков 14 января 1638 г., стали «первой письменной конституцией современной демократии». В общем и целом, однако, пуританские перевороты не оставили наследия в плане демократических институтов ни в Англии, ни в Америке. Более ста лет после 1660 г. система правления в обеих странах неуклонно становилась даже более закрытой и менее представляющей широкие слои населения, чем прежде. Самыми разными путями происходила аристократическая и олигархическая реставрация. В 1750 г. в западном мире не существовало никаких общенациональных демократических институтов. В 1900 г. такие институты были во многих странах. Еще больше государств обрели демократические институты к концу XX в., и возникали они во времена волн демократизации (табл. 4).
Таблица 4 Волны демократизации и откаты
Примечание. Классификация стран в табл. 4:
А – Австралия, Исландия, Ирландия, Канада, Новая Зеландия, Соединенное Королевство, США, Финляндия, Швеция, Швейцария;
В – Чили;
С – Австрия, Бельгия, Дания, Западная Германия, Италия, Колумбия, Нидерланды, Норвегия, Франция, Япония;
D – Аргентина, Венгрия, Греция, Уругвай, Чехословакия;
Е – Восточная Германия, Испания, Польша, Португалия;
F – Латвия, Литва, Эстония;
G – Ботсвана, Венесуэла, Гамбия, Израиль, Коста-Рика, Малайзия, Мальта, Тринидад-и-Тобаго, Шри-Ланка, Ямайка;
H – Боливия, Бразилия, Индия, Пакистан, Перу, Турция, Филиппины, Эквадор, Южная Корея;
I – Нигерия;
J – Бирма, Гайана, Гана, Индонезия, Ливан, Фиджи;
К – Болгария, Гватемала, Гондурас, Доминиканская Республика, Монголия, Намибия, Никарагуа, Панама, Папуа-Новая Гвинея, Румыния, Сальвадор, Сенегал;
L – Гаити, Судан, Суринам.
Волна демократизации – это группа переходов от недемократических режимов к демократическим, происходящих в определенный период времени, количество которых значительно превышает количество переходов в противоположном направлении в данный период. К этой волне обычно относится также либерализация или частичная демократизация в тех политических системах, которые не становятся полностью демократическими. В современном мире имели место три волны демократизации. Каждая из них затрагивала сравнительно небольшое число стран, и во время каждой совершались переходы и в недемократическом направлении. Вдобавок не все переходы к демократии происходили в рамках этих волн. История не отличается упорядоченностью, и политические изменения невозможно разложить по удобным историческим полочкам. История также не является однонаправленной. За каждой из первых двух волн демократизации следовал откат, во время которого некоторые, хотя и не все, страны, совершившие прежде переход к демократии, возвращались к недемократическому правлению. Чаще всего определить момент перехода от одного режима к другому можно лишь условно. Условно определяются и даты волн демократизации и откатов. Тем не менее доля условности нередко бывает полезна, так что даты волн смен режима выглядят примерно следующим образом:
? первая, длинная волна демократизации 1828–1926; первый откат 1922–1942;
? вторая, короткая волна демократизации 1943–1962; второй откат 1958–1975.
? третья волна демократизации 1974-...
Первая волна демократизации. Корни первой волны в американской и французской революциях. Однако действительное возникновение национальных демократических институтов – это феномен XIX в. В большинстве стран демократические институты постепенно развивались в течение всего столетия, поэтому определить конкретную дату, после которой некая политическая система может считаться демократической, весьма трудно и возможно лишь с долей условности. Тем не менее Джонатан Саншайн выдвигает два веских критерия, позволяющих установить, когда политические системы XIX в. достигали демократического минимума в контексте той эпохи: 1) 50 % взрослого мужского населения имеет право голоса; 2) ответственный глава исполнительной власти должен либо сохранять за собой поддержку большинства в выборном парламенте, либо избираться в ходе периодических всенародных выборов. Если принять эти критерии на вооружение, применяя их достаточно свободно, можно сказать, что первая волна демократизации началась с Соединенных Штатов около 1828 г. Отмена имущественного ценза в старых штатах и присоединение новых штатов с избирательным правом для всех взрослых мужчин помогли довести долю белых мужчин, действительно голосовавших на президентских выборах 1828 г., более чем до 50 %. В последующие десятилетия и другие страны постепенно расширяли свое избирательное право, сокращали возможность подачи голоса одним лицом в нескольких избирательных округах, вводили тайное голосование и устанавливали ответственность премьер-министров и кабинетов перед парламентами. Швейцария, заморские британские доминионы, Франция, Великобритания и несколько мелких европейских стран совершили переход к демократии к концу столетия. Незадолго до Первой мировой войны более или менее демократические режимы установили у себя Италия и Аргентина. После войны демократическими были только что обретшие независимость Ирландия и Исландия, массовое движение к демократии разворачивалось в государствах, ставших преемниками империй Романовых, Габсбургов и Гогенцоллернов. В самом начале 1930-х гг., когда первая волна уже успешно завершилась, демократические ряды пополнили Испания и Чили. В общем и целом за сто лет свыше тридцати стран ввели у себя по крайней мере минимальные общенациональные демократические институты. В 1830-х гг. Токвиль предсказал этот тренд, когда он только зарождался. В 1920 г. Джеймс Брайс, рассматривая его историю, размышлял о том, не является ли «тенденция к демократии, просматривающаяся ныне повсеместно, естественной тенденцией в силу общего закона социального прогресса».
